律师代理撤销行政许可案

2014年10月13日，云和县某叶腊石矿（以下简称“云和叶腊石矿”）向浙江省云和县人民法院以排除妨害纠纷为案由起诉国家电网公司（后变更为国网浙江省电力公司）（以下简称“国网公司”），要求拆除建立在其矿区范围内的浙北-福州工程第5R67号桩及第5R66-5R68号桩之间的电线，并追加某电力设计有限公司（以下简称为“电力设计院”）为第三人参加诉讼。

由于相关线路确实经过由云和叶腊石矿持有采矿许可证的矿区，国网公司和电力设计院在民事诉讼中处于相对不利的局面。而一旦云和叶腊石矿的诉讼请求获得法院支持，败诉方将会面临巨额的经济赔偿责任。在案件处理过程中，发现云和叶腊石矿的采矿权在许可程序上存在法律瑕疵。因此，决定对云和叶腊石矿所持有的采矿权许可提起行政诉讼，请求法院撤销云和县国土资源管理局向云和叶腊石矿颁发采矿权证的行政行为，以期扭转民事诉讼中的不利局面。

2015年2月2日，电力设计院根据丽水市中级人民法院规定的行政案件异地管辖的规定，委托浙江阳光时代律师事务所律师邵鑫、郝利担任代理人，依法向龙泉市人民法院提起行政诉讼，请求撤销云和县国土资源管理局向云和叶腊石矿于2013年2月4日向第三人颁发《采矿许可证》的行政行为。

电力设计院的代理律师代理意见是：

（一）电力设计院是本案的适格原告

云和县国土局在2013年2月4日向叶腊石矿颁发《行政许可证》前，已于2013年1月21日同意了电力设计院的路径方案，云和县国土局应当清楚电力设计院明显属于原《行政许可法》第三十六条的与“行政许可事项直接关系他人重大利益的”利害关系人，应当告知电力设计院，并保障电力设计院陈述和申辩的权利。

此外，由于目前叶腊石矿已经以排除妨害为由向云和县人民法院提起排除妨害的民事诉讼，电力设计院已被追加为该民事诉讼的第三人参加民事诉讼。因云和县国土局在向电力设计院作出路径方案批复意见后再向叶腊石矿颁发《采矿许可证》的行政行为，造成电力设计院面临被国网公司追究相关违约责任的法律风险，侵犯了电力设计院的合同财产权[该权利表述不够严谨，建议修改为合法权利。]。

因此，电力设计院与云和县国土局于2013年2月4日向叶腊石矿作出同意采矿权变更许可的行政行为具有法律上的利害关系，具备提起行政诉讼的适格主体资格。

（二）被告颁发的采矿许可证混乱

根据律师向法庭提交的如下《历次采矿许可证列表》：

序号颁证时间 有效期限 生产规模开采方式经济性质来源 备注

1.2004.12.292004.12-2011.12 1万吨/年露天开采私营企业

22004.12.292004.12-2011.12 5万吨/年露天开采私营企业工商档案

32007.05.182007.05-2011-12 1万吨/年地下开采私营企业

42011.09.292011.09.29-2014.09.29 1万吨/年地下开采股份合作企业打印

52011.09.292011.09-2014.09 1万吨/年地下开采私营企业工商档案手写

62013.02.042013.02.04-2022.02.045万吨/年露天开采股份合作企业

72013.02.192013.02.19-2022.02.195万吨/年露天开采私营企业工商档案

法庭同意代理律师的意见，要求被告说明其向第三人颁发采矿许可证的情况。被告表示当庭无法确认，将在核实后答复法庭，法庭亦表示将向云和县工商局等部门依职权调取相关证据。

代理律师表示，若被告在信息公开答复文件中所说的“我局未颁发年生产规模5万吨的采矿许可证”属实，原告不排除将根据《矿产资源开采登记管理办法》第二十条向被告及公安部门正式举报第三人“擅自印制或伪造、冒用采矿许可证”的违法行为。

在代理律师再三要求下，被告明确其在2013年2月4日变更前的采矿许可证为2011年9月29日颁发的采矿许可证。

（三）云和县国土局做出采矿权变更许可存在依据不足、程序违法等问题

1.环境评价报告

即使如被告在《行政答辩状》中认为原告在《行政起诉状》中浙江省政务服务网中省国土资源厅公告的办理采矿权变更许可应当提交的12项材料仅适用于“省级发证采矿权登记所需要的，而不是指县（市）级发证采矿权登记所需要的”。但根据原告补充提交的证据材料，根据云和县政府信息公开网站中“采矿权许可（含划定矿区范围、采矿权设立、变更、延续审批）”中采矿权变更所需的材料为“1.变更申请报告和采矿权变更申请登记书；3.变更主要开采矿种和开采方式的，应重新编写矿产资源开发利用方案、矿山地质环境治理、土地复垦方案和环境评价报告（原件）”。

2013年2月的采矿权变更属于变更开采方式，但第三人并未按要求提供新的环境评价报告（原件）。

而根据云和县环境保护局于2013年6月13日向云和县发改局出具的《函》，截至2013年6月13日云和县某叶腊石矿仍在委托编制环境影响评价报告书，因此第三人明知变更开采方式需要提交新的环境评价报告，而被告于2013年2月4日做出向第三人颁发《采矿许可证》的行政行为时并未收到第三人提交的环境评价报告，因此该行政行为明显依据不足，应予撤销。

2.第三人提交的《采矿权变更申请登记书》存在明显瑕疵

在第三人仅向被告申请变更开采方式的情况下，被告同时变更了生产规模，并延续了有效期限，明显违反相关法律规定。

而根据《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第二十五条第三款：“申请扩大生产规模的，应提交经审查批准的矿产资源开发利用方案、环境影响评价报告及矿山安全生产监管部门的审查意见。”而第三人并未提交环境影响评价报告，且做出行政行为时第三人并未依法取得矿山安全生产监管部门的审查意见。

3.生态环境治理责任书

《浙江省矿山自然生态环境治理责任书》由被告和第三人于2013年5月8日签订，发生在被告向第三人做出案涉行政行为之后，不能作为被告做出行政行为时的依据。且第三人并未依法提交治理备用金的缴款凭据。

4.开采设计与安全专篇

《开采设计与安全专篇》于“二〇一三年四月”做出，《云和县某叶腊石矿开采设计与安全专篇评审意见》的落款时间为2013年3月26日，云和县安全生产监督管理局的《非煤矿山建设项目安全设施设计安全许可意见书》的落款时间为2013年4月22日，《金属非金属矿山建设项目安全预评价报告备案表》中“预评价报告的审批结果：于2013年2月24日由王云土、孟继华、金章才三位专家组成的评审专家组，在杭州市评审通过”，安全预评价单位的落款时间为2013年2月26日，备案机关云和县安全生产监督管理局的落款时间为2013年3月4日。所有时间均晚于2013年2月4日被告向第三人做出案涉行政行为的时间，不应作为被告做出案涉行政行为的依据。

5.程序违法

根据被告所提供的第三人于2013年2月4日提交的《采矿权变更申请登记书》，第三人仅向被告申请开采方式的变更，但最终颁发的《采矿许可证》却存在开采方式、生产规模及有效期限等三方面的变更。庭审中，被告提出其通过有关资料对第三人的申请要求进行判断并与其进行了口头沟通，并作出有关变更。但是，《行政许可法》第二十九条第三款规定的行政许可申请方式并不包含被告宣称的与第三人口头交流的方式。

因此，被告云和国土局相关行政行为明显违反《行政许可法》规定的做出许可的法定程序要求，属于《行政诉讼法》第五十四条规定的“滥用职权”的情形。

2015年5月1日，龙泉市人民法院作出《行政判决书》，判决：确认被告云和国土局于2013年2月4日向第三人叶腊石矿颁发《采矿许可证》的行政行为违法。

双方均未上诉，该判决已生效。

一审法院认为，对于原告是否具备主体资格问题，在云和县人民法院受理的民事诉讼案件中，原告作为案件的第三人参加了诉讼。同时，被告于2013年1月21日向原告作出了《关于浙北-福州特高压交流输变电工程初步设计阶段线路路径的批复意见》，被告在2013年2月4日对第三人作出的变更许可，对被告向原告作出的批复意见有利害关系。因此，原告具备提起本案的主体资格。本案作为行政许可案件，第三人应当向被告提交有关材料，申请材料应当齐全、符合法定形式等要求。第三人在向被告提出变更许可申请时，申请变更的内容为开采方式由地下开采变更为露天开采，其提交的主要有2012年编制的《云和县某叶腊石矿矿产资源开发利用方案》、《云和县某叶腊石矿矿山地质环境保护与恢复治理方案》及营业执照等材料。根据《浙江省矿产资源管理条例》第三十条规定：“采矿许可证有效期内，采矿权人需要变更采矿许可证核定事项的，应当向原登记发证机关申请变更登记，并提交下列资料：（一）变更登记申请书；（二）采矿许可证和营业执照；（三）矿产资源开发利用方案；（四）国务院、省地质矿产主管部门规定应当提交的其他有关资料。”国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第（二十五）项规定：“申请扩大生产规模的，应提交经审查批准的矿产资源开发利用方案、环境影响评价报告及矿山安全生产监管部门的审查意见；申请变更矿山名称的，应提交相关的依据性文件。”同时，根据浙江省国土资源厅相关信息显示，办理采矿权变更许可应当提供如下材料：（1）矿权变更申请等技术；（2）年检合格的采矿许可证正、副本；（3）申请人营业执照正副本；（4）采矿权所在地国土资源部门出具的采矿权人义务履行情况的证明材料；（5）《矿山生态环境恢复与治理责任书》（原件）及治理备用金的缴款凭据；（6）《矿山设计》或《矿产资源开发利用方案》及评审意见书；（7）《矿山地质环境保护与恢复治理方案》及评审意见书；（8）《环境影响评价报告书》及环保部门的审批意见；（9）矿山安全生产监管部门的审查意见；（10）同意扩大生产规模的相关批准文件；（11）重新签订《采矿权有偿出让合同》或补充合同；（12）国务院、省国土资源部门规定应当提交的其他有关资料。对《浙江省矿产资源管理条例》第三十条中“国务院、省地质矿产主管部门规定应当提交的其他有关资料”应理解为包括《矿山生态环境保护与恢复治理方案》及评审意见书、《环境影响评价报告书》及环保部门的审批意见、矿山安全生产监管部门的审查意见等其他有关资料。第三人在向被告提出变更许可申请时，并未提交《矿山生态环境恢复与治理责任书》及治理备用金的缴纳凭据、《环境影响评价报告书》及环保部门的审批意见、矿山安全生产监管部门的审查意见等材料，应属申请变更许可时材料不齐全情形。变更许可作为依申请行政行为，没有被许可人提出申请，行政机关不得进行变更。本案中，第三人只对开采方式提出了变更许可申请，但被告对第三人作出的变更许可，既变更开采方式，又变更了生产规模和有效期限。被告对其受理、审核、公告等程序未提供有效证据予以证明。被告向第三人作出的变更许可行政行为程序上存在违法，但对原告权利不产生实际影响，应确认违法。原告要求撤销被告向第三人颁发《采矿许可证》的行政行为的诉讼请求，本院不予支持。

电力设计院之所以向法院提起行政诉讼，请求撤销国土局对云和叶腊石矿颁发采矿许可证的行政行为，正是因为云和叶腊石矿对国网公司和电力设计院提起要求排除妨害的民事诉讼。而且可以预见的是，排除妨害之诉并非云和叶腊石矿的最终目的，由于相关项目属于国家重点工程，实际并不可能拆除或改线，云和叶腊石矿的目的应当是通过排除妨害之诉迫使国网公司与电力设计院对其作出巨额赔偿。

要想化被动为主动，可以通过行政诉讼撤销相关采矿许可证，从而达到釜底抽薪的目的，彻底扭转在民事诉讼中的不利局面，既保证相关重点工程项目不受到影响，又保证不产生巨额赔偿的后果。

在本案中，律师牢牢抓住在云和国土局于2013年2月4日向叶腊石矿颁发《采矿许可证》的行政行为中缺少环境影响评价报告和矿山安全生产监管部门的审查意见这两个地质采矿权行政许可中必不可少的申请材料，真正做到了“打蛇打七寸”。

本案涵盖了行政诉讼案件原告主体资格的审查问题、行政许可中涉及程序违法问题、采矿权变更行政许可中申请人所需提交材料问题。

需要特别指出的是，本案的缘起，也就是云和叶腊石矿起诉国网公司和电力设计院排除妨碍的民事纠纷诉讼，被最高人民法院选入矿业权纠纷十大典型案例。而本案实际上是该案的延伸和扩展，确认相关行政行为违法的判决结果对于民事纠纷案件的解决产生了积极影响。

虽然本案中法院最终并未判决撤销相关行政行为，而仅确认其违法，实际上仍属于折中之计。不过该结果已经足以让我们看到国家在依法行政方面的决心和行政诉讼方面的点滴进步。