律师代理湖南省文化厅应诉公民不服政府信息公开行政复议决定之行政诉讼案

从2016年起，原告肖某，分别向湖南省文化厅、青海省文化厅、四川省文化厅、安徽省文化厅等多个省市的文化厅提出《政府信息公开申请书》，要求后者以书面或者电子邮件的方式提供关于《第三次全国文物普查》中关于湖南、四川、青海等地的“先秦遗址成果”的内容（下称“申请内容”）。

而各省文化厅多以申请内容“不属于政府信息公开范围”、“政府信息不存在”或“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的、正式的，不需要汇总、加工或重新制作”为由不予公开。

肖某不服各省文化厅不予公开的答复，遂向上级部门中华人民共和国文化部提出行政复议申请，要求撤销各省文化不予公开的答复，依法公开申请内容。

在文化部依法作出维持各省不予公开答复的行政复议决定后，肖某又将各地文化厅和文化部作为共同被告，多次向法院提起行政诉讼，要求撤销不予公开答复以及行政复议决定、确认未提供相关材料的行为违法等。在一审、二审被驳回之后，甚至再次提起新一轮诉讼，如此循环往复。

被告一湖南省文化厅委托北京金诚同达律师事务所律师周俊武、米新磊担任其代理人。

被告一的代理律师认为：

（一）被告一已告知了原告肖某获取政府信息的方式，已履行信息公开义务

2016年4月12日，原告肖某向被告一湖南省文化厅申请公开“第三次全国文物普查，湖南先秦遗址成果”等政府信息。被告一在2016年5月18日通过《湖南省文化厅政府信息公开告知书》对此申请做了答复。在告知书中，明确指明了获取相关政府信息的途径：即由国家文物局汇编的《中华人民共和国不可移动文物目录》（湖南卷2-1）和（湖南卷2-2）。被告一的答复符合相关法律的规定。

1.第三次全国文物普查的成果属于政府信息。

根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而根据国务院于2007年4月4日发布的《国务院关于开展第三次全国文物普查的通知》（国发〔2007〕9号）第二条的相关规定，此次普查的范围是我国境内（不包括港澳台地区）地上、地下、水下的不可移动文物；并要求各级人民政府根据普查结果，“及时公布本行政区域内的不可移动文物名录”。

根据上述规定可见，第三次文物普查的成果，即中国境内的不可移动文物名录，属于政府信息，应该予以公开。

2.被告一已经告知了原告获取政府信息的方式。

由国家文物局汇编的《中华人民共和国不可移动文物目录》，根据中国的行政区域的划分，每个省市自治区体现为独立的一卷或几卷。比如新疆卷、西藏卷、浙江卷等等。其中湖南卷分为两本，即（2-1）和（2-2）。因此，第三次全国文物普查中关于湖南省的成果，在形式上即体现为这两卷本的书籍，并已公开出版发行。

根据《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”

因此，对于原告申请公开的政府信息，在此之前已通过公开出版发行书籍而对外公开，被告一告知其获取相关信息的方式和途径，符合法律的规定。

综上所述，被告一向原告肖某告知已合法公开的政府信息的获取方式，符合法律的规定。被告二文化部维持被告一的告知行为，符合《行政复议法》第二十八条第一款的规定。

（二）在第三次全国文物普查中并未就“湖南先秦遗址”等内容专门制作成果，原告无权要求被告一为其分类、汇总或整理相关信息

如上文所述，第三次全国文物普查的成果在形式上即体现为《中华人民共和国不可移动文物目录》，湖南部分即体现为“湖南卷（2-1）和（2-2）”这两本书。但按照目前的不可移动文物分类标准，相关普查成果并未专门制作原告所要求的“湖南先秦遗址成果”部分。

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；”

因此，被告一拒绝为原告汇总、加工“湖南先秦遗址成果”部分信息的行为，符合法律的规定。文化部维持此回复的决定，符合《行政复议法》的相关规定。

综上所述，被告一做出的原行政行为事实清楚，适用依据正确，程序合法。被告二依法做出的维持原行政行为的复议决定，符合《行政复议法》等相关规定，并无任何违法之处。原告的诉讼请求没有法律依据和事实根据，请贵院依法全部驳回。

一审法院最终以肖某的诉讼请求不明确、不规范，在释明后仍拒绝改正，故起诉不符合法定的起诉条件，依法驳回了原告的起诉。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼应具备的法定要件之一是有具体明确的诉讼请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条也规定了“有具体的诉讼请求”的9种方式。而原告肖某在起诉状中提出的诉讼请求不明确、不规范，不符合以上规定。在本院向原告肖某告知释明后其仍拒绝更正，故应认定其起诉不符合法定的起诉条件，本院应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告肖某的起诉。

（一）行政滥诉的背景

近年来不断涌现在法院和社会公众视野中的行政滥诉，使得法院定纷止争的功能与行政机关信访处理的界限进一步模糊，涉诉信访当事人通过信访转信息公开，再而行政复议转行政诉讼的方式，持续向司法机关、行政机关提出诉请，试图解决诉求，形成了一条滥诉的循环怪圈。

就本案而言，原告肖某曾向全国各地多个省市的政府机构多次提出政府信息公开的申请，除了各省文化厅外，还包括国家文物局、国家水利部、苏州市政府等等。

从要求提供信息的内容来看，和原告并无任何关系；而关于所需信息的用途，肖某一般也只简单的写“了解、研究”或者直接不填。

但即便如此，对于其批量的政府信息公开申请，政府部门仍然需要逐一进行回复，对于后续的行政诉讼，仍要派人参加，对于行政资源造成了极大的负累。

虽然根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要（简称“三需要”）情况下可以申请获取政府信息。且根据最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定“原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当驳回原告诉讼请求。”

但从司法实践来说，申请人对于“三需要”通常只有合理说明的义务，无需提供证据证明。甚至有时候连合理说明的义务也不需要，因为政府信息公开的原则是“以公开为原则，不公开为例外”。这某种程度上来说也是肖某式政府信息公开泛滥的直接原因。

（二）对于行政滥诉行为的规制

在本案中，法院是以诉讼请求不明确驳回了肖某的起诉。所以其实本案并未进入到针对肖某是否存在滥诉行为的实质性审查过程。

但是今后，对于肖某式滥诉行为，法院其实可以直接依法不予立案。因为针对“一些当事人滥用诉权，浪费司法资源的现象日益增多”的情况，最高院出台了最新的司法政策。

2017年8月31日，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知（法发〔2017〕25号），该意见第15条和16条规定：

15.要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对于以危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策为目的的起诉，人民法院依法不予立案；对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。

16.要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息，或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。

综上，政府信息公开行政诉讼对于推进政务公开，推进我国法治政府构建有着重要作用。但是，行政滥诉挤占了大量司法资源。所以目前的司法政策出台某种程度上是对于这种情况的纠偏。保护和规范当事人依法行使诉权，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解。

知情权是公民的一项法定权利。但公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，才能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。