律师代理行政处理决定纠纷案

D村位于广东省江门市新会区H街道办事处行政辖区内，周某为该村村民。周某于2006年10月11日登记结婚，婚后户籍保留在D村委会所在地，未曾迁出。

2010年10月向H街道办事处反映其所在D村委会自其出嫁后停止向其发放分红款项，并于2011年12月向街道办事处提出申请，要求H街道办事处责令D村委会对其村规民约、村民会议的决定进行改正，并依法向其发放2007-2014年期间红款项。H街道办事处受理其行政处理申请后，作出《行政处理决定书》两份，决定内容包括：1、确定2007-2010年期间，周某具有D村委会会集体经济组织分红成员资格；2、在本行政处理决定书发生法律效力之日起十日内，支付征地补偿款、2007年以及2010年分红款合计21410.50元给周某；3、责令D村委会在本行政处理决定书发生法律效力之日起三个月内，依法改正自治管理章程第十八章“户口管理”部分第一百一十五条有损“出嫁女”合法权益的内容；4、驳回周某其他分红诉求。

周某不服该行政处理决定书，向法院提起诉讼，诉请法庭判令撤销H街道办事处行政处理决定书，责令H街道办事处重新做出具体行政行为。2014年12月一审法院判决驳回周某的诉讼请求。周某不服一审判决提起上诉。2015年5月，二审法院判决，驳回周某上诉，维持原判。随后，周某向该市人民检察院申请监督。广东省人民检察院于2016年6月出具《行政抗诉书》，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院做出裁定，提审本案。H街道办事处委托广东良匠律师事务所李静染、熊潇笑律师作为其再审阶段的代理人参与诉讼。广东省高级人民法院于2017年3月做出终审判决，维持二审法院行政判决。

代理人认为：本案一审、二审判决认定事实和适用法律正确。本案的主要焦点在于H街道办事处其出具的涉案《行政处理决定书》是否合法、有效。具体包括：（1）针对周某提出的行政申请，H街道办事处是否全面履行了法定职责，是否存在行政不作为的情形；（2）H街道办事处出具涉案《行政处理决定书》是否有充分的事实和法律依据。

（一）H街道办事处依法对周某的申请作出了处理决定，依法全面履行了法定职责。

H街道办事处作为行政主体，依照法律法规、规章制度确定的职责范围，积极主动调查涉案事实，先后三次向周某以及D村委会做详细调查，在此基础上结合双方提交的证据材料，根据相关法律和公平原则作出涉案《行政处理决定书》两份。由于现行法律、法规未对行政处理做出强制程序性规定，未赋予“乡、镇的人民政府”在作出行政处理的过程中享有何种具体的强制调查职权，H街道办事处作为一般性行政部门已尽到相应查明事实的职责。且涉案《行政处理决定书》的决定结果一一对应周某的行政申请内容，因此街道办不存在行政不作为的情形。

（二）H街道办事处出具涉案《行政处理决定书》有充分的事实和法律依据的。

同上所述，H街道办事处依据申请人、被申请人提交证据以及主动调查的结果，出具涉案《行政处理决定书》。对周某在街道办作出涉案行政处理决定时，并未提交包括结算通知书在内的关于2011-2014年其履行村民义务的证据，因此，对周某能提供证据证实其履行村民义务的2007-2010年期间的集体经济组织成员分红资格予以确认，对2011-2014年期间申请不予确认，周某如有新证据可另行主张其权利。另对征地款分配的处理，由于经过符合村民民主自治程序的民主决议，街道办认为可参照该决议内容以及公平原则予以分配。

同时，街道办认定D村民委员会制定的自治管理章程第一百一十五条至内容与《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>》第二十三条之规定相抵触，因此根据《中华人民共和国村民委员会组织法》责令D村委会对该部分自治管理章程内容予以改正。

综上，H街道办事处全面履行了行政职责，出具涉案《行政处理决定书》于法于实有据，依法应维持二审判决。

再审法院判决，维持二审法院行政判决 。

再审法院认为，本案争议焦点为：再审被申请人H街道办事处作出的《行政处理决定书》是否合法，应否撤销。再审法院围绕各方当事人争议的上述焦点，评析如下的意见。

（一）关于周某请求H街道办事处依职权责令D村委会改正村规民约、村民会议决议应否支持的问题。

再审法院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定，H街道办事处作为镇一级人民政府，有权对A村委会的村民自治章程、村规民约或者村民会议代表会议的决定是否违法该法第二十七条第二款规定，进行监督并依职权责令改正。本案中，H街道办事处在审查该村规民约是发现D村委会制定的自治管理章程第十八章“户口管理”部分第一百一十五条“本村女性结婚（在民政部门登记结婚、按风俗举办婚礼或生育有子女等事实婚姻均为结婚），户口一律迁出。暂时不迁出的，可暂保留户口，结婚当年可以享受本村村民福利待遇（登记结婚的已登记日计，按风俗举办婚礼当日计，事实婚姻以第一子女出生当日计，时间在6月30日前享受当年半年待遇，时间在7月1日后享受当年一年待遇），次年其该妇女以其子女不再享受村委会和村民小组任何待遇”的约定，该约定与《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>》第二十三条相抵触。因此H街道办事处在作出的《行政处理决定书》，责令D村委会在该行政处理决定书发生法律效力之日其三个月内，依法改正有损出嫁女合法权益的内容。且H街道办事处书记召集周某、街道办以及D村委会干部，并收集了周某所在D村委会第七村民小组关于征地补偿款分配方案以及与周某有关材料对周某关于征地补偿款项分配问题进行了调查。从调查笔录、H街道办事处、D村委会的答辩内容以及涉案《行政处理决定书》的内容反映，H街道办对周某所提出的关于修改村规民约的诉求问题作了回应。因此，对周某的该项诉求，H街道办事处已及时做出处理，不存在行政不作为的情形。

关于周某请求应确认其H村委会的分红成员资格的问题。

再审法院查明，H村委会对外嫁女成员资格确认的原则为“户籍地+履行义务”标准。涉案行政处理决定亦载明2006年10月，周某登记结婚后，其户籍仍保留在H村委会第七村民小组，2007年-2010年期间周某在按照村规民约的要求缴纳水利、治保、农耕、教育、清洁等款项，履行村民义务，且周某在再审庭审中认可其收到了2007年至2010年分红款。在涉案行政处理决定也认定了周某从2007-2010期间，具有H村委会第七村民小组分红成员资格。因此，该处理决定并无不当，予以支持。

关于周某2011年-2014年分红款资格应否支持的问题。

在再审中周某主张其在2011-2014年期间，H街道办事处未确认其分红资格及应补发而未发的2011年分红款11630元、2014年分红款3000元和征地补偿款41421元；而H街道办主张，2011年后的分红资格及分红款项问题未作确认，是因为周某没有提供证据证实其在此期间已经履行了缴纳水利费用等村民义务证据，可另行主张。对于双方诉争的分红资格问题，村小组每一年均会发一份结算表给其核对，但由于周某的夫妻在2013年离世，造成其无法提交2011年-2013年结算表给某街道办，且周某向一审法院起诉时仍至本院再审提供的村民往来结算书中写的户主名字为周某的父母。因此，行政机关作出行政行为时只能依据周某当时提供的证据进行审查，并无不当 。鉴于周某和H街道办事处均认可在该决定书未包含确认周某2011-2014年分红成员资格及相关款项的处理，H街道办事处主张周某有新证据证实其已履行了村民义务，可另行主张的理由并无不当。据此，周某请求本院确认2011-2014年分红款理由不成立，再审法院不予采纳。周某如有证据证明已履行村民义务，应享有上述年度分红资格，可向某街道办事处另行主张。

（四）关于D村委会支付给周某的征地补偿款和分红款是否合理的问题。

根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或村委会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予以支持”，本案中，虽周某的集体成员资格已得到确认，但根据《D村某项目征地款分配建议方案》第二十三条的规定，“在2009年12月31日前登记结婚的本村妇女不能享受有关的征地分配款。”而周某结婚时间为2006年，周某是不能得到征地款项，但D村委会已根据公平原则参照A村委会制定的上述方案的第二十四条关于“本村妇女与外地男性登记结婚，及时户口仍在本村，登记结婚时间在2010年1月1日至3月25日的，被征地农民养老保险补助款和征地分配款各享受一半”的规定。鉴于该分配方案是经过该村民小组三分之二以上的村民代表签名表决通过后执行的，符合村民自治管理以及村民民主议定程序。因此，H街道办事处已按照村民自治原则以及分配方案进行审查后而作出处理决定并无不当。据此，该处理决定书已对周某2010年征地款和2007年、2010年分红进行了审查，并不存在行政机关不作为的情形。

综上，检察机关抗诉认为H街道办事处作出的《行政处理决定书》不合法，予以撤销的理由不成立，再审法院不予采纳。二审判决除认为“征地款、分红款”等事项不属于法院审查的范围不当，予以纠正外，其他处理正确。本院予以维持。判决维持二审人民法院行政判决。

行政部门在行政处理的过程中，何种情况下能被法院认定已尽到依职权查清事实的职责？

在本案中，周某以及抗诉检察院均认为某街道办事处没有依职权主动查清事实，仅依据周某提供的证据进行片面审查，从而认为该街道办事处不认定周某2011-2014年期间的集体经济组织成员分红资格的决定是错误的。但由于，目前中国现行法律、法规未对“行政处理”进行专门立法，对行政机关在行政处理决定过程中具体的处理程序以及权限未有详细规定，如何认定行政机关在行政处理的过程中尽到了查清事实职责并没有明确的法律依据。具体到本案中，行政部门履行了查清事实之职责有以下两点。

（一）涉案街道办事处已依照职权进行事实调查。

本案涉案村委会对外嫁女成员资格确认的原则为“户籍地+履行义务”的标准。则周某户籍地所在以及其履行义务情况则是某街道办事处在涉案行政处理过程中调查核实的重点。该街道办事处主动收集了村民自治管理章程、村民小组关于征地补偿款分配方案及其他有关资料，并召集包括周某、街道办干部、村委会干部对周某关于年度分红、征地款项分配问题进行了调查，前后出具三份具备周某以及D村村委干部签名的《调查笔录》，最后结合申请人周某以及被申请人D村委会提供材料及答辩意见，出具了涉案《行政处理决定书》。

（二）本行政处理申请人周某具备证明其履行村民义务的举证能力。

在行政处理的过程，由于没有明确的法律指引，街道办事处作为一般的行政机关而不是司法机关，其调查取证权没有强制作用力，在被申请人不配合的情况下，针对基层自治组织有关的事实往往难以依职权予以查明。而根据本案申请人周某的陈述以及其可提供个别年度《结算表》作为申请依据的情况可判断认为，周某具备证明其已履行村民义务的举证能力。则由于周某自身原因无法完全举证应自行承担举证不能的不利后果。不能由于涉及行政机关参与，则过度强调行政机关的调查职权，而弱化了申请人与被申请人的举证义务。

再审法院审理时查明了上述事实，认为行政机关依据其提供的证据进行审查并出具行政处理决定并无不当，不存在不履行查清事实职责的情况；周某的诉求如有新证据可以另行主张权利。

本案是在司法机关认定行政职能部门作出的行政处理决定是否合法的基础之上，引申出探讨行政机关作出处理决定如何全面履行查清事实职责的争议。当前我国依然没有统一的《行政程序法》，在未有专门立法规范行政处理行为的前提下，如何全面调查取证、依法行使职权、规范行政处理行为，从而作出合法、有效的行政处理决定 ，对行政机关都将是不断探索、改进的课题。

本案行政机关在处理涉案行政处理的过程中，参考行政听证、复议、诉讼等的程序，在行使调查权时，向申请人以及被申请出具书面通知，要求双方配合查明事实，制作《调查笔录》并要求参与方签名确认，在能力范围内尽到了查清事实之职责，同时给予了双方充分的答辩权限，同时，规范案件受理、材料送达、举证、答辩、事实调查等环节，并注重行政处理过程中材料以及工作记录的档案整理工作，以防行政诉讼纠纷案件的发生以及有利于诉讼纠纷发生后能及时举证，避免因为程序方面的违法造成败诉。