律师代理国家食药局参与杭某不服行政复议决定诉讼案

2015年6月8日，山西省食品药品监督管理局（以下简称“山西省食药局”）投诉举报中心收到署名“杭某”的《举报材料》，主要内容为：“我叫杭某，男，37岁，系某新闻网站（以下简称“新闻网”）食品安全频道记者。本人现向山西省食药局举报山西金星啤酒有限公司非法生产一事。山西金星啤酒有限公司在无生产许可证的情况下，从河南省非法购进生啤酒（散装）进行自行加工灌装。装好桶后标签使用的是河南省郑州市的生产许可证（证号为QS4100 1503 0016），该生产许可证地址是河南省郑州市新郑路188号，而山西金星啤酒有限公司的生产许可证（证号为QS1410 0601 0219）的生产名称是：饮料、碳酸饮料（汽水）类。经我们在5月26日、27日对山西金星啤酒有限公司的暗访，山西金星啤酒有限公司进货为普通的货车。生产好的生啤酒销往多地区。经我们在5月28日对临汾地区侯马、曲沃等县市的暗访，均发现有该厂生产的无日期桶装、杯装的金星啤酒。现请山西省食药局予以查处，我们单位及本人将积极配合。”

2015年7月1日，新闻网向山西省食药局出具《关于举报山西金星啤酒有限公司违法生产有关情况的说明》，内容如下：“2015年6月8日，新闻网食品安全频道记者杭某等三人走访贵中心，以记者身份向贵中心举报山西金星啤酒有限公司违法生产有关情况。上述举报确为我网站行为，并将继续关注案件查办情况，并请依据《山西省食品药品安全举报奖励办法》有关规定落实相关举报奖励。”

2015年7月7日，山西省食药局投诉举报中心将该案立案查办情况反馈新闻网。2016年8月15日，山西省食药局对山西金星啤酒有限公司作出（晋）食药监稽罚[2016]2号《行政处罚决定书》。同年10月31日山西省食药局作出《食品药品安全举报奖励决定书》，告知新闻网领取举报奖励。2016年11月1日，新闻网向山西省食药局出具了《关于对山西金星啤酒有限公司违法生产案查处及举报奖励落实有关情况的反馈意见》，表示对举报事项办理情况、案件调查及处罚结果、奖励金额及发放过程均无异议。

2016年10月19日，国家食品药品监督管理总局（以下简称“国家食药局”）收到杭某提出的行政复议申请书，复议请求如下：1.认定山西省食药局办案时间超期程序违法；2.认定山西省食药局办案未举行听证程序违法；3.撤销山西省食药局作出对被山西金星啤酒有限公司违法生产一案的行政处罚决定书；4.对山西金星啤酒有限公司违法生产一案重新调查办理，并将结果书面告知申请人；5.告知申请人对复议结果依法享有的权利。

2016年10月21日，国家食药局对杭某作出补正行政复议申请通知书，主要内容为：1.请明确你行政复议所针对的行政行为，即请明确你提起行政复议是不服被申请人对你投诉举报的处理，还是不服被申请人对山西金星啤酒有限公司作出的行政处罚决定。与此相应，请同时明确你提出的“行政复议请求”第1、2项中“办案”的含义。2.请提交你提出的举报事项与你本人具有利害关系的证明材料、山西省食药局对山西金星啤酒有限公司作出的行政处罚决定与你本人有利害关系的证明材料。

2016年11月11日，杭某作出补正明确为：其“行政复议请求”第1、2项中“办案”指山西省食药局对杭某的举报处理；其是举报“山西金星啤酒有限公司违法生产一事”的举报人，即是当事人，依据相关规定举报人有权申请举报奖励，故其系该行政复议利害关系人。

2016年12月19日，国家食药局向杭某作出食药监复决字（2016）74号行政复议决定书，认为杭某以新闻网食品安全频道记者身份对山西金星啤酒有限公司涉嫌未经许可从事啤酒生产销售行为的举报属于职务行为，此次举报属于新闻网的单位举报行为，新闻网应当为此次举报的举报人；杭某与此次被复议的行政行为之间不存在利害关系，故其提起的行政复议申请不符合法定受理条件，国家食药局决定驳回杭某的行政复议申请。

杭某不服国家食药局的行政复议决定，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称“法院”）。法院以涉案举报是新闻网的单位行为，杭某与山西省食药局对山西金星啤酒有限公司违法生产一事举报的查处行为不存在利害关系为由，驳回杭某的诉讼请求。

北京市炜衡律师事务所王青斌作为国家食药局的代理律师参加了诉讼。

国家食药局的代理律师认为：国家食药局作出食药监复决字（2016）74号号复议决定符合法定职权和程序，证据确凿、适用法律依据正确，并无不当；杭某提出的诉讼请求及理由应予驳回。具体事实和理由如下：

（一）国家食药局的复议行为权限合法

《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

根据上述规定，国家食药局作为山西省食药局的上一级主管部门，具有就杭某不服其行政行为提出的行政复议申请作出处理的职权。

（二）国家食药局作出的复议决定程序合法

根据《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条和第四十条规定，行政复议机关法制工作机构收到行政复议申请后，应当在5个工作日内进行审查。行政复议机关应当自受理之日起7个工作日内，将行政复议申请书副本发送被申请人，并自受理之日起60日内作出行政复议决定。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。

本案中，2016年10月19日，国家食药局法制司收到杭某的复议申请。2016年10月21日，国家食药局作出《补正行政复议申请通知书》（食药监复补字〔2016〕144号），并于2016年10月24日邮寄送达杭某。2016年11月7日，国家食药局法制司收到申请人补充材料，当日作出《行政复议受理通知书》（食药监复受字〔2016〕98号）及《行政复议答复通知书》（食药监复答字〔2016〕98号）并寄出，杭某和山西省食药局于2016年11月9日签收。同月17日，国家食药局收到山西省食药局的行政复议答复书以及相关的证据依据材料。

2017年1月3日，国家食药局作出食药监复决字（2016）74号复议决定，并于同月5日寄出，杭某及山西省食药局于同月7日签收。

因此，国家食药局作出食药监复决字（2016）74号复议决定，符合《行政复议法》及其实施条例的程序规定。

（三）国家食药局作出的复议决定认定事实清楚

在复议案件办理中，国家食药局严格履行法定职责，对杭某是否具备行政复议申请人的主体资格进行了审查。本案中，杭某以新闻网食品安全频道记者身份，同其他两名同事一起向山西省食药局提交举报材料，其对山西金星啤酒有限公司涉嫌未经许可从事啤酒生产销售行为的举报属于职务行为，此次举报属于新闻网的单位举报行为，新闻网应当为此次举报的举报人。杭某在《举报材料》中明确提出了本次举报的线索是杭某及其同事在暗访中获取的，是包括杭某在内的新闻网的三位工作人员在其新闻采写过程中通过暗访获得线索后向山西省食药局进行的举报，属于其新闻采写过程中的一个环节。此外，杭某在《举报材料》中提出“我们单位及本人将积极配合”，新闻网也出具了《关于举报山西金星啤酒有限公司违法生产有关情况的说明》，上述事实也证明此次举报系新闻网的单位行为。另，杭某未提供其他同此次举报及被复议行政行为间具有利害关系的证明材料。故，杭某同此次举报及被复议的行政行为之间不存在利害关系，其提起的行政复议申请不符合受理条件。

（四）国家食药局作出的复议决定适用法律依据正确

在查明杭某不具备行政复议申请人主体资格的基础上，国家食药局依据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，作出食药监复决字（2016）74号复议决定。行政复议决定适用法律依据正确。

综上所述，国家食药局作出的行政复议决定权限合法、程序合法、认定的事实清楚、适用法律依据正确。

法院判决驳回杭某的诉讼请求。

法院认为，杭某与其提起的被复议行为是否有利害关系是本案的审查焦点。

通过对在案证据的综合审查分析可以看出，落款为“杭某”的举报信内容，与新闻网出具《关于举报山西金星啤酒有限公司违法生产有关情况的说明》内容，均涉及杭某作为新闻网食品安全频道记者时，其同他人经暗访发现山西金星啤酒有限公司存在违法生产行为，就此向山西省食药局进行举报，要求山西省食药局查处，举报信中表明“我们单位及本人将积极配合”，新闻网亦表明上述举报系其网站行为，将继续关注案件查办情况。由此能够认定杭某是以新闻网记者的身份，在进行暗访过程中获得了涉案举报线索而以自己的名义向山西省食药局进行的举报，故国家食药局关于涉案举报是新闻网的行为，而非杭某个人行为的认定并无不当。鉴此，杭某与山西省食药局对山西金星啤酒有限公司违法生产一事举报的查处行为不存在利害关系，其针对上述行为提起的本案行政复议申请不符合行政复议的受理条件，国家食药局作出被诉复议决定符合法律规定，本院应于支持。杭某主张，山西食药局作出的信息公开答复中有“您”举报、“您以新闻网记者身份举报”的描述，证明山西省食药局认定杭某为举报人，而非新闻网。因上述描述仅是针对杭某作为信息公开申请人，山西省食药局作出信息公开答复时援引性之描述，并不是对涉案举报主体的认定，故不足以证明杭某的上述主张成立，本院不予支持。

关于行政复议程序，杭某对国家食药局作出被诉复议决定的法定行政程序未提出异议。本院经审查，对该行政程序合法性予以确认。杭某提出国家食药局提交的证据未加盖公章的问题，并非违反法定程序之情形，对杭某的有关诉讼主张本院不予支持。

综上所述，法院认为国家食药局作出的被诉复议决定认定事实清楚，使用法律正确，行政程序合法，判决驳回杭某的诉讼请求。

如何理解行政复议机关受理行政复议申请的条件之“申请人与具体行政行为有利害关系”？

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，提出行政复议申请，申请人须与具体行政行为有利害关系，这是申请人资格的判断标准。

国家食药局的代理律师认为，判断申请人与具体行政行为有利害关系的标准为：1.存在具体行政行为；2.申请人合法权益受到损害或存在受到损害之虞；3.该具体行政行为与申请人合法权益受到损害或存在受到损害之虞存在因果关系。

在本案中，杭某以新闻网食品安全频道记者身份，同其他两名同事一起向山西省食药局提交举报材料，其对山西金星啤酒有限公司涉嫌未经许可从事啤酒生产销售行为的举报属于职务行为，可以确定新闻网应为此次举报的举报人。山西省食药局就新闻网的举报对山西金星啤酒有限公司作出（晋）食药监稽罚[2016]2号《行政处罚决定书》，并对新闻网的举报进行奖励。对山西省食药局的上述具体行政行为具有利害关系的主体应当为新闻网、山西金星啤酒有限公司。同时，杭某未提供其他同此次举报及上述具体行政行为之间具有利害关系的证明材料。故，杭某同此次举报及被复议的行政行为之间不存在利害关系，其提起的行政复议申请不符合受理条件。

本案是关于行政复议机关就行政复议申请的受理条件问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

1.有明确的申请人和符合规定的被申请人；

2.申请人与具体行政行为有利害关系；

3.有具体的行政复议请求和理由；

4.在法定申请期限内提出；

5.属于行政复议法规定的行政复议范围；

6.属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

7.其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

上述条件应当同时具备后，才能满足行政复议机关的受理条件。就本案而言，由于《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》对“利害关系”的认定标准尚未作出明确规定，建议在申请人提起行政复议申请的过程中要对申请人的主体资格、具体行政行为是否侵犯申请人的合法权益等方面进行分析和法律关系准确把握。