律师代理某公司对政府征收协议提起行政诉讼案

南京某公司系1998年6月16日设立登记，由某饲料厂改制而来，从全民所有制企业改制成为有限责任公司，法定代表人陈某。土地、房产登记资料记载，工业用地使用者及房屋所有权人为南京某公司，单位性质为全民。2000年以后，某粮食局委托溧水县某经济发展公司对外租赁南京某公司资产。2006年，南京某公司因逾期未年检被工商部门吊销营业执照，但未进行清算注销程序。

2016年4月13日，溧水开发区会同国资办、发改、某商贸公司等召开南京某公司性质认定专题会，并于2016年4月21日形成《会议纪要》，会议纪要通过对改制过程及土地使用权和房产所有权调查，认定南京某公司为全民所有；产权人为某商贸公司，由开发区与某商贸公司最终签订征收协议。

2016年6月17日，溧水区政府作出征收决定，溧水区征收办委托某拆迁公司具体实施征收补偿工作。南京某公司名下的国有工业用地在征收红线范围内，土地上房屋被列入本次征收范围。

2016年8月7日，溧水区征收办委托的拆迁具体实施单位某拆迁公司与某商贸公司就南京某公司非住宅房屋及工业用地签订《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿）》。

南京某公司认为该征收补偿协议侵犯其合法权益，委托北京市盛廷律师事务所律师潘金忠对溧水开发区政府提起诉讼。

南京某公司代理律师认为：本案行政协议依法应属无效，主要争议焦点为对《征收补偿协议》提起无效诉讼是否属于行政诉讼受案范围；某商贸公司是否有权作为被征收人签订《征收补偿协议》。

（一）本案被告应为征收办，本案依法属于行政诉讼受案范围

某拆迁公司与某商贸公司签订《征收补偿协议》，是基于征收办的行政委托。因此，某拆迁公司与某商贸公司签订《征收补偿协议》的行为，所产生的责任应由征收办承担。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第二项规定“公民、法人或者其他组织就房屋征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，南京某公司作为实际被征收人，针对《征收补偿协议》提起的诉讼，依法应属于行政诉讼受案范围。

（二）南京某公司依法为被征收人，应获得征收补偿。某商贸公司并非房屋所有权人，无权代表南京某公司签订《征收补偿协议》

首先，根据《征补条例》第二条规定，在征收中，获得补偿的应当是被征收房屋的所有权人。根据《物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”因此，不动产物权的设立、变更、转让和消灭未经登记，不发生效力。地籍资料和房屋所有权证均载明土地使用权人和房屋所有权人为南京某公司，未因公司改制而对土地使用权人和房屋所有权人进行变更登记，因此2016年4月21日《会议纪要》认定某商贸公司为被征收人违法。南京某公司应为被征收人，某商贸公司无权签订《征收补偿协议》。

其次，虽然南京某公司被吊销企业营业执照，但未成立清算组进行清算，亦未办理工商注销登记。故其仍然具有独立的法人主体资格，能对外行使权利，具有签订《征收补偿协议》的主体资格。

最后，某商贸公司并非涉案房屋及土地的所有权及使用权人，不能作为被征收人签订《征收补偿协议》。因此，某拆迁公司于2016年8月7日与某商贸公司签订《征收补偿协议》的行为，属于无权处分。该无权处分的行为后续未经南京某公司进行追认，故该《征收补偿协议》依法应属无效。

法院判决确认南京市溧水区房屋征收管理办公室所委托的某拆迁公司与某商贸公司于2016年8月7日签订的《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿）》无效。

法院认为，本案争议焦点有四，一是溧水区征收办是否为本案适格被告；二是本案是否属于行政诉讼受案范围；三是本案起诉是否可以视为原告的真实意思表示；四是被诉《征收补偿协议》是否应属无效。

就第一个争议焦点问题，法院认为：溧水区政府虽负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但溧水区征收办系溧水区政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有独立的机关法人主体资格，有相应的行政职权并能承担相应的法律责任。故对被告认为溧水区征收办作为本案被告不适格的主张，法院不予采纳。

就第二个争议焦点问题，法院认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第二项规定，公民、法人或者其他组织就房屋征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”根据以上规定，主张房屋征收补偿协议无效的，属于行政诉讼的受案范围，对于被告及第三人关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，法院不予采纳。

就第三个争议焦点问题，法院认为：某饲料厂改制后，南京某公司于1998年6月16日设立登记，工商登记法定代表人为陈某。南京某公司于2006年被吊销营业执照，目前未清算，亦未注销工商登记。在公章未找到的情况下，法定代表人陈某以南京某公司名义提起本案诉讼，并无不当。被告亦未提供证据证明陈某以南京某公司名义提起本案诉讼违背了原告的意思表示。故对于被告关于本案并非原告真实意思表示的主张，法院不予采纳。

就第四个争议焦点问题，法院认为：被告依据溧水开发区会同有关部门形成的《会议纪要》认定第三人某商贸公司为被征收人违法。其次，被告认为第三人系南京某公司的主管单位，在原告公章找不到的情况下有权代原告签订协议的观点没有法律依据。南京某公司虽被吊销营业执照，但至今未清算亦未注销工商登记，具备独立的法人主体资格，其法人身份并未终止，具备订立征收补偿协议的权利能力。第三，南京某公司的企业性质并不改变被征收房屋的所有权归属。无论南京某公司的性质如何，均不改变已登记的国有土地使用权和房屋产权归属南京某公司的事实，公司的性质影响的是房屋征收补偿发生后，补偿款的使用及分配问题，争议各方可以通过组织清算、民事诉讼等途径解决。因此，某商贸公司与受被告征收办所委托的某拆迁公司签订协议的行为属于无权处分，且没有得到南京某公司的追认，被诉行政协议应属无效。且该协议侵犯了南京某公司的合法权益，亦应确认无效。

综上，南京某公司关于确认《征收补偿协议》无效的诉讼请求，本院予以支持。

（一）在公司已被吊销营业执照且公章下落不明的情况下，公司法定代表人是否能以公司名义提起诉讼

根据《公司法》第一百八十条、一百八十四条、一百八十六条、一百八十八条规定，公司被吊销营业执照的，应解散；公司解散应进行清算。在清算结束后，应当办理注销登记，公告公司终止。故，公司被吊销营业执照，不必然导致其丧失独立的法人主体资格。在公司被吊销营业执照后，尚未办理清算及注销登记前，仍应具有独立法人资格。《民事诉讼法》第四十八条第二款规定：“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”根据前述规定及法理，法定代表人是代表公司法人行使职权的负责人，有权直接代表公司向人民法院起诉和应诉。

本案中，虽南京某公司已被吊销公司营业执照，但尚未进行清算注销程序，公司仍具有独立法人资格。陈某作为公司法定代表人，在公司公章下落不明的情况下，其签名具有法律效力，有权直接代表公司向法院提起诉讼。

（二）如何确定本案适格被告

溧水区征收办作为溧水区行政区域的房屋征收部门，具有独立的机关法人主体资格，根据《征补条例》的规定，负责该行政区域的房屋征收与补偿工作，其委托某拆迁公司承担房屋征收补偿的具体工作。本案中《征收补偿协议》虽然为某拆迁公司与第三人所签订，但根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”因此依法应由溧水区征收办作为被告，对某拆迁公司与第三人签订的《征收补偿协议》的行政行为承担法律责任。

（三）南京某公司提起确认《征收补偿协议》无效之诉是否属于行政诉讼受案范围

在2015年《行政诉讼法》修改前，行政协议未上升为法律概念，一段时间以来这类协议都属于民事诉讼受案范围。《行政诉讼法》修改后规定了行政协议，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》更进一步明确了行政协议属于行政诉讼受案范围。本案《征收补偿协议》为某拆迁公司受到征收办的行政委托与某商贸公司所签订，虽然签订合同的主体并非行政主体，但《征收补偿协议》以实现公共利益或行政管理为目标，符合行政协议的构成要件，属于行政协议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”南京某公司虽然并非行政协议相对方，但依据法律规定其应为被征收人。其提起诉讼并非是房屋征收补偿发生后补偿款的使用及分配问题。因此南京某公司提起诉讼请求确认行政协议无效属于行政诉讼受案范围。

（四）本案补偿协议是否应属无效

我国实行不动产登记所有制，不动产所有权变更需进行登记，因此不能根据《会议纪要》改变涉案土地及房屋的权属。根据《征补条例》的规定，征收国有土地上房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。因此，南京某公司才是涉案土地及房屋征收补偿主体。征收办委托的某拆迁公司，在未正确认定被征收人的情况下，与某商贸公司签订的《征收补偿协议》，应依《合同法》相关规定认定为无权处分的行为。在签订协议后，南京某公司并未对《征收补偿协议》进行追认，因此依法应认定该《征收补偿协议》无效。

本案涵盖了行政诉讼案件中原被告主体资格、行政诉讼受案范围等关于行政诉讼的程序性和实体性争议问题。在《行政诉讼法》未明确规定非行政协议相对方提起征收补偿协议无效诉讼是否属于行政诉讼受案范围的情形下，如何认定非行政协议相对方提出的征收补偿协议效力之诉，既关系到公法与私法精神的贯彻，也关系到司法实践的应用。

征收补偿协议的签订和履行在行政征收过程中对被征收人具有重大意义，对于征收补偿协议效力可诉性等问题的认定，在有关征收补偿纠纷的司法实践中建议统一认识。

同时，也建议被征收人在行政征收过程中遇到征收补偿协议纠纷，应当尽早寻求法律帮助，以尽可能减少纷争。就本案而言，确认征收补偿协议无效后，为后续被征收人获得合理补偿奠定了坚实基础。