律师代理确认行政行为违法纠纷案

2013年5月25日，重庆A公司（以下简称“A公司”）向重庆市B公路管理处（以下简称“B公路管理处”）申请在草统路3KM＋600M至10KM公路控制红线范围内设置非公路交通标志牌。2013年6月9日，B公路管理处向A公司颁发《公路路政管理许可证》，同意该公司在草统路3KM＋600M至10KM右侧设置非交通标志牌，有效期限为2013年6月3日至2014年6月2日。2014年2月17日，A公司在该处设置广告牌过程中，重庆市某区C镇政府（以下简称“C镇政府”）一名副镇长未经法定程序且未向A公司出示任何书面处罚决定的情况下就带领并指使多人到施工现场阻止A公司的安装施工，A公司无奈只好放弃了安装施工。经重庆市公安局某区分局出警处理，认为系A公司周某等人与C镇政府市政科、综治办等因竖立广告牌问题发生纠纷，系政府行为，不属于公安机关管辖范围。

2014年3月21日，A公司委托北京大成（重庆）律师事务所律师文召辉、李恩情代理其起诉，要求确认C镇政府于2014年2月17日阻止其在某区草统路3KM＋600M至10KM右侧公路红线范围内安装高立柱广告牌的行为违法。

一审法院经审理后判决确认C镇政府阻止A公司安装广告牌的行为违法。C镇政府不服一审判决，提起上诉。二审法院判决驳回C镇政府的上诉请求，维持一审判决。

A公司代理律师认为，本案系确认行政行为违法纠纷，主要争议焦点为：1.实施制止行为的主体是谁？2.该制止行为是否属于超越职权的违法行政行为？

（一）C镇政府系制止行为的实施主体，系被诉行政行为的实施主体。

A公司在取得《公路路政管理许可证》并进行广告牌安装过程中，C镇政府的一名副镇长未经法定程序且未向A公司出示任何处罚决定的情况下带领多人到施工现场阻止A公司广告牌的安装。首先，根据事发现场照片、《110报警处理单》可知，事发现场除了A公司人员、C镇政府工作人员外无其他人员，阻止广告牌安装的人员系C镇政府工作人员；其次，C镇政府辩称其制止广告牌安装系协助重庆市某区市政管理局（以下简称“D市政局”）委托执法，但没有法律依据且也没有举示D市政局授权其执法的证据，且根据对D市政局工作人员的调查笔录可知，A公司因安装广告牌受阻向B公路管理处反映情况，进行协调时，C镇政府也认可是自己的执法行为而未表明其是协助D市政局执法。因此，C镇政府系制止广告牌安装的实施主体，是被诉行政行为的实施主体。

（二）C镇政府的制止行为属于超越职权的违法行政行为。

根据《重庆市户外广告管理条例》第四条规定“市、区县（自治县）市政主管部门负责城市规划区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）交通主管部门负责公路建筑控制区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）工商行政管理部门负责户外广告发布登记和监督管理”的规定，对户外广告的监督管理职权分属于市政管理部门、交通主管部门和工商行政部门，法律法规并未赋予C镇政府具有审批和监督管理户外广告设置的行政权力。在法律法规未赋予C镇政府对户外广告设置审批和监督管理行政执法权的情况下，C镇政府阻止A公司安装广告牌的行为明显属于超越职权的违法行政行为。

一审法院经审理后判决确认C镇政府制止A公司安装广告牌的行为违法。C镇政府不服一审判决提出上诉，二审法院经审理后驳回上诉，维持一审判决。

一审法院经审理认为，A公司取得B公路管理处颁发的《公路路政管理许可证》，可以于2013年6月3日至2014年6月2日期间在草统路3KM＋600M至10KM右侧设置非交通标志牌。2014年2月17日，A公司在该处设置广告牌过程中受阻。根据A公司庭审中举示的照片、光盘、《报警处理单》等证据，能够证明该制止行为系C镇政府实施。C镇政府辩称其是协助D市政局执法，并非制止行为的实施主体。但对该主张，C镇政府未举示证据予以证明。根据《重庆市户外广告管理条例》第四条：“市、区县（自治县）市政主管部门负责城市规划区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）交通主管部门负责公路建筑控制区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）工商行政管理部门负责户外广告发布登记和监督管理”的规定，C镇政府并不具有监督管理户外广告设置的权限。故，其于2014年2月17日制止A公司设置广告牌的行为系超越职权的行为。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项的规定，判决确认C镇人民政府于2014年2月17日阻止A公司在某区草统路3KM＋600M至10KM右侧公路红线范围内安装高立柱广告牌的行为违法。

二审法院认为，本案的争议焦点是谁实施了制止行为，该行为是否合法。从A公司举示的照片、光盘和重庆市公安局某区分局的《110报警处理单》以及调查笔录等证据来看，相互印证，其证明制止A公司在许可范围内安装广告牌的行为系C镇政府实施，已尽到初步举证责任，且C镇政府亦认可其工作人员在现场的事实，故对A公司举证证明的事实应予认定。根据《重庆市户外广告管理条例》第四条：“市、区县（自治县）市政主管部门负责城市规划区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）交通主管部门负责公路建筑控制区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）工商行政管理部门负责户外广告发布登记和监督管理”的规定，对户外广告设置的监督管理的职能部门是市、区县（自治县）的市政主管部门、交通主管部门和工商行政管理部门，C镇政府并不具有监督管理户外广告设置的监督管理职能。故其制止A公司在许可范围内安装广告牌的行为属于超越职权，应被确认违法。C镇政府认为其行为属于依法履行人民政府的管理职能，但并未举示相应证据予以证明；且D市政局作出的《责令限期改正通知书》的时间是2014年2月18日16时，制止行为发生在2014年2月17日，也不能证明C镇政府是受D市政局的委托进行镇街执法或协助执法。C镇政府因在举证期限内未举示相关证据证明其行为的合法性，应承担举证不能的法律后果，其抗辩理由不能成立。综上所述，二审法院驳回C镇政府上诉，维持一审确认C镇政府制止行为违法的判决。

（一）制止广告牌安装的行政行为实施主体是否为本案行政诉讼适格主体？

首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”以及行政法相关法学理论可知，行政诉讼的被诉主体为实施具体行政行为的行政机关，若系委托执法，委托方为被诉主体。

其次，行政执法时，应按照法定程序，出示执法依据，表明执法人员身份，并记录执法过程等。

本案中，就执法程序而言，C镇政府执法时，并未按照法定程序，出示执法依据、表明执法身份，已严重违法。就其诉讼主体地位确定而言，C镇政府执法时，并未受其他行政机关的委托进行执法，其系实施制止行为的直接主体，系本案行政诉讼的适格被告。

（二）C镇政府制止广告牌安装的行政行为是否合法问题？

“法无授权即禁止”、“法无禁止即许可”，是我国行政法律法规分别对行政机关和行政相对人确定的基本原则。即行政机关在无法律法规明确授权的情况下是不能实施相关行政行为的，否则行政行为违法。本案中，根据《重庆市户外广告管理条例》第四条规定“市、区县（自治县）市政主管部门负责城市规划区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）交通主管部门负责公路建筑控制区范围内的户外广告设置的监督管理。市、区县（自治县）工商行政管理部门负责户外广告发布登记和监督管理”，对户外广告设置的监督管理权，法律授权的职能部门是市、区县（自治县）的市政主管部门、交通主管部门和工商行政管理部门，并未授权给某级政府，亦即C镇政府是法律禁止实施户外广告设置的监督管理权的。

因此，C镇政府制止A公司在许可范围内安装广告牌的行政行为是违法的。

本案系确认行政行为违法纠纷案，在以行政机关为被告进行诉讼本就存在较大难度的大背景下，还要进一步确认行政行为违法，可谓难上加难。但在依法治国、依法行政原则的指导下，依据法律的明确规定来维护行政相对人的合法权益，是司法实践的强烈需求，是法治理念的坚定实施。

行政行为违法对行政机关这一执法机关来说，是不容忽视的问题，建议行政机关在无法确定自身是否具有执法权的情况下，主动积极查询相关法律法规之规定，咨询专业律师，尽早寻求专业律师的帮助，尽可能减少纷争，减轻诉累。就本案而言，若A公司安装行为确实存在违法需要制止的情况，C镇政府应查询户外广告安装相关的法律法规，在明确执法主体、执法依据的情形下，确定自己是否有权实施制止行为，若法律法规没有规定其具有执法权的情况下，及时向具有监督管理户外广告安装执法权的行政机关进行反映，请求具有执法权的行政机关出面予以制止，这样一来，就不会出现违法行政的后果。