律师代理北海市合浦水库工程管理局诉浦北县人民政府、钦州市人民政府土地确权行政诉讼一审案

北海市合浦水库工程管理局（以下简称合浦水库管理局）与钦州市某村民委员会茅坪第一、第二、第三村民小组（以下简称茅坪第一、第二、第三村民小组）争议的林地一幅，座落在安石镇辖区范围内，面积1532亩。四至：东至岭脚水库边为界，南至十一号坝直上岭为界，西至岭岗为界，北至长窝坜尾岭坳直上岭岗为界。争议林地解放前是原茅角村人的祖业山，解放后至1958年由茅角村人管业。1958年合浦水库建设时，政府安排茅角村民迁安到现在某村民委员会茅坪村居住，并在当地分配了田地、山岭等对其生产、生活安置。合浦水库管理局与茅坪村第一、第二、第三村民小组对争议林地发生纠纷，1977年11月26日经过协商达成《协议书》，明确争议林地归属合浦水库管理局。2007年茅坪第一、第二、第三村民小组将争议林地承包给博白县菱角镇人种林，承包期为30年，并烧荒造林。合浦县水库管理局提出异议，并向浦北县人民政府申请土地确权。浦北县人民政府浦政决字（2017）21号《浦北县人民政府关于北海市合浦水库工程管理局与石埇镇坡子坪村民委员会茅坪第一、第二、第三村民小组林地权属争议的处理决定》｛以下简称（2017）21号决定｝以“争议林地性质明确为国有，依法应由当地县级人民政府代表国家行使所有权，合浦水库管理局对争议林地只享有使用权，开发使用受到国家法律、法规的约束”为由，作出决定：“该幅争议林地所有权属国家所有。使用权归合浦水库管理局，具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”。

合浦水库管理局不服（2017）21号决定“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”的决定，向钦州市人民政府提出行政复议，钦州市人民政府钦政复决字（2017）66号《钦州市人民政府行政复议决定书》维持了浦北县人民政府的决定。为此，合浦水库管理局作为原告，以浦北县人民政府及钦州市人民政府为被告，提起了行政诉讼。

合浦水库管理局代理律师发表代理意见认为：焦点意见：土地使用权人的具体使用权限及义务是法定的，不是议定的。被告决定“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”缺乏法律依据。

一、被告决定要求签订协议使用涉案林地超出原告林地确权申请

原告在修建合浦水库之后取得涉案林地的管理使用权，权属来历正当，且管理使用多年，并持有合法有效的山界林权证，本就对涉案林地拥有管理使用权。原告提出确权申请，就是要求被告将原告多年来一直拥有的林地管理使用权通过政府行政确认方式确定下来。被告浦北县人民政府依法确定涉案林地管理使用权属原告，却以“具体使用权限以和浦北县人民政府签订的协议为准”，实际上就是对原告就涉案林地使用权设置了附加条件，超出了原告的林地确权申请。

二、土地使用权人的具体使用权限及义务是法定的，不是由人民政府与当事人来议定的

（一）《中华人民共和国物权法》第五条、《中华人民共和国民法总则》第一百一十六条规定：“物权的种类及内容，由法律规定。”；《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”；第一百一十八条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”

土地使用权是物权，属于用益物权，土地使用权人的具体使用权限即是对使用的土地享有占有、使用和收益的权利。占有、使用和收益即是法律规定的物权内容。人民政府与当事人通过协议方式来设定土地使用权的具体使用权限违背物权法定原则。

（二）《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十三条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

土地管理法明确规定了土地使用权人行使土地使用权所应履行的义务、土地使用权人使用土地的权利受法律保护。

（2017）21号决定认定：“争议林地性质明确为国有，依法应由当地县级人民政府代表国家行使所有权，合浦水库对争议林地只享有使用权，开发使用受到法律、法规的约束”。既然土地的开发使用有法律、法规的约束，当地人民政府又有何依据对土地使用者的使用权限进行协议议定。

因此，被告决定“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”缺乏法律依据。

广西壮族自治区钦州市中级人民法院（2018）桂07行初10号行政判决书判决：

撤销了钦政复决定（2017）66《钦州市人民政府行政复议决定书》、撤销被告浦北县人民政府浦政字（2017）21号处理决定中“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”部分。

判决后，原被告双方均没有提起上诉。

法院认为，本案争议焦点为被告浦北县政府作出的浦政决字（2017）21号处理决定关于争议土地使用权限的规定是否有法律依据？

就此争议焦点，法院认为：本案原告向被告浦北县政府申请，请求将本案讼争山岭使用权确定给原告，被告浦北县政府立案受理调查后，作出浦政决字（2017）21号处理决定，将争议林地权属确认为国家所有，由原告合浦水库管理局管理使用，符合法定程序，证据充分确凿。关于林地的具体管理使用，应由原告依照《中华人民共和国土地管理法》及相关法规进行。被告浦北县人民政府作出浦政决字（2017）21号处理决定，决定该幅争议林地所有权属所有，使用权归北海市合浦水库工程管理局使用。处理决定同时规定具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准，该规定缺乏相应的法律依据。争议林地收归国有，使用权归原告，依据《广西壮族自治区水利工程和管理条例》第二十七条规定，应由县级人民政府确权发证。原告请求撤销被告浦北县政府处理决定及被告钦州市政府行政复议决定对争议林地使用权作出的“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”的处理决定有相应的法律依据。

本案的争议矛盾即被告已确定涉案土地使用权归原告，却企图通过协议的方式限制原告行使土地使用权的具体权限。这明显违背了民法总则与物权法关于物权法定的原则及土地管理法关于土地使用权受法律保护的规定及精神。

国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，人民政府依其管理职责，可将土地依法确定给单位或者个人使用。这是一种行政行为。土地使用权属于物权，我国民法总则及物权法都明确定规定了“物权法定”的原则，物权的种类及内容，都有法律规定；同时土地使用权人行使具体权利也受我国土地管理法等相关法律的约束。

土地使用权属于物权中的用益物权。用益物权人对他人所有的不动产或者动产享有的“占有、使用和收益”等权利由法律规定。本案中，被告已将涉案土地使用权确定为原告所有，其土地确权行政行为已完成。浦北县人民政府确权时再决定以协议的方式约定土地使用权的具体权限，其缺乏法律依据，且显然对权利人行使土地使用权是一种干涉，也违背我国土地管理法关于土地使用权受法律保护的规定及精神。因此，（2017）21号处理决定中“具体使用权限以其和浦北县人民政府签订的协议为准”的决定应予撤销。

土地确权案件在司法实践过程中常见。政府处理土地使用权争议案件过程中，受诸多因素影响，只有熟悉法律、正确理解法律规定，才能正确适用法律。