律师受某经济开发区管委会委托为某污水处理厂扩容工程PPP项目提供非诉讼法律服务案

2018年8月6日，河北达公律师事务所作牵头联合体中标河北高碑店经济开发区管理委员会（以下简称高碑店管委会）的方官污水处理厂扩容工程PPP项目咨询服务，历经8个多月，帮助高碑店管委会完成项目准备阶段和采购阶段。其中在项目准备阶段，帮助高碑店管委会编写《实施方案》、《财政承受能力报告》和《物有所值评价报告》并通过专家评审及项目主管部门审核，使方官污水处理厂扩容工程PPP项目成功进入财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库；在项目采购阶段，帮助高碑店管委会起草PPP项目合同、审核招标文件及招标程序，完成社会资本招标和PPP项目合同签署。

PPP项目的关键在于实施方案，本案例作为污水处理厂项目，采用了可行性缺口补助的回报机制，其中值得注意的焦点有如下三点：1.政府补贴单价的确定；2.政府补贴调整机制；3.如何满足财政部“按效付费的挂钩”的要求。 

1.政府补贴单价的确定。政府补贴单价既要满足PPP项目运转的最低需求，又要尽可能减少政府财政支出，减轻财政压力。因此，以财务数据测算为基础，参照财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库中的项目信息，最终确定政府补贴单价3元/m3。

其中，财务数据基本思路为在PPP 项目合同期限内，预测运营水平的前提下，通过可行性缺口补助的方式来实现项目在融资贷款年限中的还本付息以及项目整体合理的投资回报要求。在实现项目的稳定运营目标导向下，通过计算每年的运营收入、运营支出、还本付息安排，进而计算出项目的内部收益率，检验项目的经济可行性。结合本案例实际情况，融资方案为:项目资本金总额为10000万元，建设期第1年投入建设投资资本金9865万元。贷款融资为建设期第1年贷款6822万元、第2年贷款16686万元，运营期投入铺底流动资金135万元。由于融资方案的调整，项目总投资调整为34426万元，其中：工程费用23610万元，工程建设其他费用6729万元，预备费3034万元，建设期贷款利息918万元，铺底流动资金135万元。考虑项目成本（详见下表）

以及项目收入即在项目建设期2年，运营期28年内，根据《关于高碑店市再生水价格正式标准的批复》（保价经费【2012】2号）再生水价格按照0.8元/m3，以及《河北省城市园林绿化养护管理定额》（定额编号5-2）标准，园林、道路内冷(暖）季型草每平米每年养护绿化消耗水0.6635t，和《河北省城市环境卫生预算定额》（定额编号1-11），道路洒水每km2消耗水2.7775 t，并根据高碑店市园林局规划，结合方官污水处理厂扩容工程再生水辐射半径,东至京广高铁区域,西至京港澳高速，南至邑景路，北至北城路，主次干道两侧可使用再生水浇灌的冷(暖)季型草面积约6km2。道路洒水按照每天洒水50km2，全年洒水270天（9个月）考虑，每年购买再生水0.8元/m3X（0.6635t/m2X 6km2+2.7775t/km2X50km2/天X270天=401.85万t）=321.48万元，即每年使用者付费为321.48万元。确定政府补贴单价为3元/m3。使得项目所得税前内部收益率为5.75%，所得税后内部收益率为4.51%，所得税前财务净现值（Ic=4.5%）为4964.55万元，所得税后财务净现值（Ic=4.5%）为46.72万元，所得税前投资回收期为16.11年，所得税后投资回收期为17.66年，项目资本金内部收益率为1.59%。根据《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》污水处理项目财务基准收益率（融资前税前）为5%，本案例内部收益率高于行业基准收益率，在保障项目公司基本收益的前提下，同时避免了暴利。

同时，参考财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库中北京市大兴区瀛海再生水厂工程和和河北省邢台市宁晋县经济开发区污水集中处理厂PPP项目。北京市大兴区瀛海再生水厂工程采用BOT模式，合作期限30年，其中建设期1年，运营期29年，设计污水处理规模3万吨/天（原有一期工程0.5万吨/天为提标改造，二期2.5万吨/天为新建），总投资1.26亿元，处理标准为北京B标，处理单价为2.16元/吨。河北省邢台市宁晋县经济开发区污水集中处理厂PPP项目采用BOT模式，合作期限20年，其中建设期1年，运营期19年，设计污水处理规模4万吨/天，总投资2.8亿元，处理标准略低于北京B标，处理单价为3.65元/吨。综合财务测算结果以及北京地区、河北地区相关类似项目，在《城镇污水处理厂水污染物排放标准》（DB11 890-2012）处理标准下，方官污水处理厂扩容工程，设计污水处理规模6万吨/天，处理标准为北京A标，处理单价最高限价为3元/吨，处于合理区间。

2.政府补贴调整机制。第一，总投资变化引起的调价。本案例总投资以竣工验收时政府指定的审计部门的评审值（含铺底流动资金）为准，如该评审值与估算总投资相差在5%以上，对单价进行调整，调整公式如下：P=P0-A/Q且A=I（A/P，i，n）其中：P0：调整前污水处理单价；P：调整后污水处理单价；I：总投资评审值与估算值的差值；针对总投资评审值与估算值的差值，超支的部分，政府方不予承担（非项目公司原因造成的除外）。A：双方认可的总投资差值及收益分摊到运营期内每年的费用；(A/P，i，n)：资金回收系数；n：运营期总年数；i：经测算确定为6%；Q：年基本保证污水处理量=设计满负荷产能6万吨/天X365天=2190万吨。第二，市场价格变动引起的调价污水处理受原材料价格涨跌因素和职工薪酬上涨因素的影响，应及时对补贴价格进行调整。动态调整机制需要确定初始价格和调价周期、主要成本影响因素及调整系数：(1)初始价格。本案例污水处理补贴初始价格为社会资本方的中标价（如有总投资引起的调价，以调整后的价格为初始价格）。(2)调价周期的确定。运营期每3年为一个调价周期。首次调整时间为运营期第三年年底，第四年年初执行新的调价，之后依次类推。(3)调价因素和价格调整系数的确定。调整因素主要选择在成本增长因素中占较大比重的成本项，如：材料费、动力燃料费、职工薪酬、CPI指数（其他成本项因素可采用CPI指数的调整来覆盖），调整因素的数据以政府部门公布的经济统计年鉴为准。污水处理补贴调整系数R＝材料费变化幅度X材料费占成本的权重+燃料动力费变化幅度X燃料动力费占成本的权重+职工薪酬变化幅度X职工薪酬占成本的权重+CPI变化幅度X（1－材料费占成本的权重－燃料动力费占成本的权重－职工薪酬占成本的权重）。（各成本项权重通常可以选取前三年的平均值。）(4)调价公式：Pn+1＝Pn×（1+Rn），其中：Pn+1即第n+1个调价周期调整后的年污水处理服务费；Pn即第n个调价周期的年污水处理服务费；Rn即第n个调价周期内的污水处理服务费调整系数。第三，实际借款利率引起的调价，以利率4.9%计算为基础的±30%变化幅度，以项目合同为准，据实调整。

3.满足“按效付费的挂钩”要求。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）“（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”本案例设计如下公式满足建设成本绩效考核结果挂钩部分占比超过30%的要求。年度污水处理服务费计算公式为：Qa =P×Ta-D×（1-K）-M，其中：Qa为年度污水处理服务费；P为污水处理补贴单价；Ta 为年度污水处理量；D为年度扣费基数=年均建设成本X30% +年度运营成本。年均建设成本为经竣工决算后的项目总投资额除以项目运营期的分摊年度建设成本；年度运营成本为经政府确认的年度运营成本（指项目年度总成本费用扣除折旧费、摊销费、利息支出）；K为年度绩效考核系数，一个运营年度内常规考核与临时考核系数的平均值；M为每年实际使用者付费。

方官污水处理厂扩容工程PPP项目在回报机制上即可能政府付费方式，又可能为可行性缺口补助方式。本案例，根据实际状况，实事求是的选择了可行性缺口补助的回报机制，也由此增加了本案例的论证难度。河北达公律师事务所安自然律师团队以专业、高效的法律服务，在项目交易结构上深耕细研，解决高碑店管委会及专家高度关注的政府补贴单价的确定、政府补贴调整机制和按效付费挂钩要求重点问题，成功入库和项目落地。 

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）

财政部金融司曾作出相关解读，结合本案例以下仅就绩效管理方面摘述。在理念上，以运营为核心、以绩效为导向，推动PPP项目由重建设向重运营转变。具体而言，一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT；二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力；三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

首先，本案例就实施方案中交易结构章节中回报机制的一小方面展开论述，以小见大。PPP项目时间长、程序多、涉及部门多、情况复杂、变化快，而本案例以三个焦点问题，说清了PPP项目实施方案中的核心问题，政府和社会资本怎样合作，如何利益均衡的问题。

其次，对简单的事情（政府补贴单价）进行论证体现了专业的法律素养。PPP项目咨询服务中特别容易基础数据来源不确定问题，就本案例中政府补贴单价，在绝大多数项目中没有论证或商议确定，而安自然律师团队抓住了政府与社会资本合作的核心，即政府财政少投入公共服务多产出，而社会资本愿意投入但需要求长期稳定的收益。通过财务测算和项目管理库项目对比确定政府补贴单价，满足政府和社会资本两方要求。

最后，年度污水处理服务费计算公式Qa=P×Ta-D×（1-K）-M可以作为污水处理厂项目的经典公式。统筹考虑年度污水处理服务费、污水处理补贴单价、年度污水处理量、年度扣费基数（含建设成本30%绩效考核挂钩）、年度绩效考核系数和每年实际使用者付费因素。

PPP项目主要工作为编写实施方案、财政承受能力论证报告和物有所值评价报告，以及拟定项目合同。

其中财政承受能力论证报告和物有所值评价报告以数据为基础，是PPP项目硬性要求。因此实施方案和项目合同在项目落地实施中尤为重要，优质的实施方案一定程度上决定PPP项目的落地性。

实施方案中交易结构一般不会深入探析，而本案例恰在交易结构章节中引得各方的关注，就显而易见又容易忽略深层次逻辑的问题如政府补贴单价等进行细致论述，有理有据，为政府决策提供了优质、专业法律服务。