律师代理某县国土资源局诉某投资有限公司国有土地使用权出让合同纠纷一审、二审案

2008年8月湖北某投资有限公司竞拍取得一宗公开出让的建设用地，并与当地县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定建筑容积率不高于1.8，合同并有超容积率建设的违约责任条款。

后湖北某投资有限公司在建设过程中单方改变合同约定的容积率（经县规划部门审核同意增加至3.94），2015年12月30日县国土局接到城乡规划局《关于出具省委巡视组反馈问题整改相关情况的说明》，明确湖北某投资有限公司的实际建设容积率为3.94，并给出了依法追缴土地出让金的处理建议。2016年5月18日，国土局在催缴无果后以受让人违约提起民事诉讼，要求湖北某投资有限公司承担补缴土地出让金的违约责任。湖北某投资有限公司主要以“原告诉请超过诉讼时效”进行答辩。

一审在评析是否适用诉讼时效制度时援引最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定认为本案涉及的土地出让收入属国家财产，因未授权给国土部门使用管理，据此本案不应适用诉讼时效制度。同时判决湖北某投资有限公司补缴超容积率部分的土地出让金。

湖北某投资有限公司不服提起上诉，二审法院认为一审对主要事实未查清，故撤销一审法院判决，发回原审法院重审。

重审后的一审法院仍认定本案不适用诉讼时效制度，并支持县国土局要求湖北某投资有限公司承担违约责任的诉求。被告不服上诉。

重审后的二审维持原一审支持国土局主张合同违约责任的诉求。但改变了原一审认定本案不受诉讼时效期间限制的观点，认定本案适用诉讼时效，但未超时效。

律师代理某县国土局发表如下代理意见：

原告向被告主张权利是基于国家的土地财产受到侵害，防止国有资产流失，原审法院已释明国土局作为国家授权的行政机关在国有建设用地使用权出让合同案件中以民事主体的身份出现。本案不适用诉讼时效制度是由于被告缴纳的土地出让金上缴国库归属国家所有，原告对土地出让金没有管理的权限。土地出让收入虽然可以由国土资源管理部门负责具体征收，但该收入应该及时足额缴入国库，没有法律法规将该权利授权给公民、法人经营使用，国家也没有对该收入授权相关部门直接使用、管理，更没有授权相关部门决定收取或免收，因此从保护国家财产的角度出发，本案应根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第170条规定，不受诉讼时效的限制。

二审法院判决认为：2015年12月25日，县城乡规划局向县国土资源局通报了“某小区”容积率调整事项，故本案诉讼时效自2015年12月25日起算，至2016年5月，县国土资源局提起诉讼，未超过诉讼时效。一审法院认为土地出让金合同案件不受诉讼时效期间的限制，属适用法律错误，本院予以纠正。

湖北某投资有限公司上诉称：土地出让金属授权给土地行政部门管理的经营性财产，不应适用《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百七十条规定，即“未经授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”因土地出让金属授权给土地行政部门管理的事项，故该上诉理由成立，本院予以支持。

湖北某投资有限公司还上诉称：县国土资源局作为县规划委员会成员之一，应在“某小区”容积率多次调整时起即2009年5月就知道“某小区”容积率已经由1.8调整为3.95，且在2011年12月21日，县国土资源局为“某小区”业主马某、崔某办理土地使用权证和2012年1月5日县国土资源局为“某小区”业主胡某、王某等办理银行贷款抵押的他项权证时已明知“某小区”容积率已经由1.8调整为3.95，故其于2016年通知湖北某投资有限公司交纳土地出让金并提起诉讼，已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。

本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”据此规定，人民政府国有土地管理部门对出让土地的使用情况是依城乡规划主管部门和建设单位的通报而获知的。本案中，县城乡规划局于2015年12月25日向县国土资源局通报了“某小区”容积率调整事项，而常置公司未将变更后的容积率报县国土资源局备案，故县国土资源局于2016年5月提起本案诉讼，未超过诉讼时效。

综上所述，一审法院判决认定事实基本清楚，除诉讼时效部分适用法律错误外，实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

湖北省襄阳市中级人民法院（2018）鄂06民终1979号民事判决书。

实际上，早在2015年11月18日，湖北省高级人民法院（2015）鄂民一终字第00204号民事判决书已对该问题进行了明确，即：“土地出让金虽然属于国家财产，但不属于未授权法人管理的国家财产，因此本案有关支付土地出让金的请求权仍然应适用诉讼时效的有关规定。”

通过一个经历“四审”案件，可以看到原一审法院仍然采纳适用《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百七十条规定，即“未经授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”而二审法院认为一审属适用法律错误，用了一句话评析，即：“因土地出让金属授权给土地行政部门管理的事项，故该上诉理由成立，本院予以支持。”

根据最高人民法院的条文释义，《民法通则意见》第一百七十条的法理为：“国有财产按其用途可分为经营性财产和非经营性财产两类。未授权给公民、法人经营、管理的国家财产属于非经营性财产，对于该部分财产，由于其涉及到国家利益和社会公共利益的保护问题，一般不适用诉讼时效的限制”。

我国《土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”由此，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现，此为各级国土资源部门代表国家行使土地出让权利的天然权源。而收取土地出让金是被上诉人出让土地使用权所取得的对价，明显为经营性资产。如此逐层剖析，方能得出结论：土地出让金属授权给土地行政部门管理的事项。

针对本案是否适用诉讼时效的问题，广东省高级人民法院《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》第七条明确了“土地使用权出让方依据合同向受让方追索土地出让金的请求权，适用诉讼时效的规定”。鉴于我省各级法院仍有司法裁量不统一的现象，建议我省能尽快规范对相应案件的指引意见，以节约司法资源。

我国虽不是判例法国家，但随着各级法院针对同一法律适用的不同，司法裁量统一的重要性已日渐凸显。人民法院的生效裁判文书，尤其是当地高层级法院的文书对法律的适用起着重要的指引作用。对法律共同体的所有新进法律工作者也在司法实践层面起着引领作用，因此在评析的说理部分应当是谨慎和完整的论述。