律师受委托为某国家级自然保护区管理局与某区人民政府职能部门之间行政执法权边界划分提供非诉讼法律服务案

2018年8月27日，因扎龙自然保护区实验区内出现3800平米的违章建筑一事，铁锋区政府、铁锋区林业局、森林公安、环保局、国土局等部门工作人员在铁锋区人民政府召开会议。铁锋区人民政府邀请黑龙江普仁律师事务所任华威主任参加会议对案件进行研究并提出法律意见。从会议内容中了解到，市国土资源局于2014年、2015年已针对该违法行为进行行政处罚，处罚的种类为罚款，因涉案的土地为村集体所有土地，行政相对人为本村村民，通过土地承包的方式取得使用权，并且为未利用地符合规划。因此，可进行罚款但不可没收和拆除。

由此案件可以看出，因为扎龙国家级自然保护区的辖区范围部分位于齐齐哈尔市铁锋区人民政府的行政辖区之内，两者辖区形成一定重叠，造成在自然保护区行政执法管理上出现了争议，一定程度的导致该管的没人管，不该管的多部门管的问题，对自然保护区的维护和建设造成一定影响。所以，扎龙自然保护区应制定出行当有效解决方案，以应对自然保护区管理局与人民政府职能部门之间行政执法权的行使争议，提高扎龙自然保护区的执法管理水平。

1、自然保护区管理机构与所在地人民政府职能部门之间的行政执法权行使存在争议；

2、自然保护区所在地人民政府各职能部门之间就自然保护区管理行使执法权时存在争议。      

本案中要解决扎龙国家级自然保护区管理局与铁锋区人民政府职能部门之间行政执法权行使的争议要从以下几个方面分析：

第一，自然保护区管理机构与人民政府职能部门之间的行政执法权行使争议的优先问题在于理清双方的职责划分标准，责任划分要规范化、要法制化。

自然保护区管理机构与地方政府及相关部门的关系复杂。从纵向来看，自然保护区不仅要接受上级行政主管部门的管理，还要接受地方政府的监管；从横向上来看，自然保护区管理机构除了环境行政主管部门之外，保护区内的林业、环保、国土等又都隶属于不同的行政部门，管理混乱，既容易形成各部门之间的权力重叠，又容易造成权力真空，致使在某些会带来利益的问题上出现几个部门重复管理，而在另外一些问题上则互相推诿，管理效率低下。这种现状长期存在下去，不仅不符合自然保护区设立的初衷，也会扰乱正常的管理秩序。所以，理清自然保护区管理机构与人民政府职能部门之间的职责划分标准成为优先要考虑的问题。

目前，国家及黑龙江省对自然保护区管理的总原则为：《中华人民共和国自然保护区条例》第八条：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。《黑龙江省自然保护区管理办法》第四条：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理。县级以上人民政府林业、农业、地质矿产、水利、农垦、森工、医药、畜牧、水产等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区”。按照此总原则可以明确看出针对扎龙自然保护区应实行自然保护区管理局的综合管理与所在地区林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内的管理相配合的体制。

自然保护区管理机构的主要职责是《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条之规定：“（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；（二）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；（三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；（四）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；（五）进行自然保护的宣传教育；（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动”。根据以上规定结合自然保护区管理的总原则可以看出自然保护区管理机构与人民政府职能部门之间的职责划分标准为：在符合以上六条规定时由自然保护区管理局进行管理，而涉及到林业、农业、地质矿产、水利、农垦、森工、医药、畜牧、水产等事项时，有关行政主管部门在其各自职责范围内进行管理。理清自然保护区管理机构与人民政府职能部门之间的行政职责后，有助于认清权利边界，提高执法效率。

第二，扎龙自然保护区职权划分的基本特点可总结为“职责很大，执法权限很小”！

扎龙自然保护区管理机构的仅有以下三种情况才可行使执法权：

《自然保护区条例》第三十四条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以１００元以上５０００元以下的罚款：

（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；

（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；

（三）经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。

《黑龙江省自然保护区管理办法》自然保护区管理机构的职责按《条例》第二十二条规定执行。

第二十二条违反本办法规定，有下列行为之一的，由自然保护区管理机构责令改正，并处以100元以上5000元以下的罚款:

(一)擅自移动或破坏自然保护区界标的;

(二)未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的。

除上述法定权限内的行使执法权之外，保护区管理机构的其他执法权的取得需要特别授权和单独确定这两种方式来取得：

第一种方式——授权方式：中华人民共和国自然保护区条例第三十五条?违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以３００元以上１００００元以下的罚款。

《黑龙江省自然保护区管理办法》第二十三条违反本办法规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、开矿、采石、挖沙等活动的，由县级以上有关自然保护区主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下罚款。

第二种方式——单独确定方式：中华人民共和国自然保护区条例第八条第四款“县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府（省级人民政府才有权确定）根据当地具体情况确定。”

结合上述情况，从目前的实际情况来看，扎龙保护区管理局既没有获得县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门的明确授权也没有被省级人民政府单独确定执法权，因此，其执法权限仅限于上述《中华人民共和国自然保护区条例》第三十四条所明确规定的三种情形，执法权限相对较小。                    

三、县级以上人民政府林业、环保、国土等部门的主要职责和行政管理执法权。

《自然保护区条例》第八条第三款规定：“国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。本案中的扎龙国家级自然保护区中即包括林地也包括湿地，林业、环保、国土等部门均具有行政执法管理权。

1、林业部门

（1）根据《自然保护区条例》第三十五条和《黑龙江省自然保护区管理办法》第二十三条的规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以３００元以上１００００元以下的罚款。

（2）鉴于扎龙自然保护区所辖范围与湿地重合，因此，从湿地行政执法管理的角度来说，依据国家林业局2013年发布实施的《湿地保护管理规定》和2003年6月20日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《黑龙江省湿地保护条例》的规定，县级以上林业主管部门负有的行政管理职责与执法权更多、更重！

国家《湿地保护管理规定》第四条规定：县级以上地方人民政府林业主管部门按照有关规定负责本行政区域内的湿地保护管理工作；第十条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定：县级以上地方人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当组织开展本行政区域内的湿地资源调查、监测和评估、退化湿地修复、湿地动态监测、生态旅游、湿地生态补水协调、湿地防火及有害生物防治等工作。《黑龙江省湿地保护条例》第三十五条规定：除法律、法规另有规定外，在湿地内禁止从事下列活动：（一）开垦、挖沟、筑坝、堆山；（二）填埋、倾倒垃圾和有毒有害物体，排放生活污水、工业废水；（三）排放或者抽采湿地水资源；（四）砍伐林木、采挖泥炭、勘探（国家公益性勘探除外）、采矿、挖砂、取土；（五）破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的繁殖区及其栖息地；（六）猎捕保护的野生动物、捡拾鸟卵或者采用灭绝性方式捕捞鱼类以及其他水生生物；（七）引进外来物种或者放生动物；（八）破坏湿地保护设施或者监测设备；（九）其他破坏湿地及其生态功能的行为。对于违反前款第一项、第三项规定以及填埋、倾倒垃圾和有毒有害物体、采挖泥炭、擅自改变湿地用途的，林业行政主管部门或者法律、行政法规授权的组织可以对实施违法行为的施工机械、设备和工具进行查封、扣押。第五十二条规定：违反本条例规定，在湿地范围内有下列行为之一的，已设立湿地管理机构的，由湿地管理机构依照相关法律、法规处罚；未设立湿地管理机构的（经了解，目前省市两级政府均没有明确扎龙保护区管理局为“湿地管理机构”），由湿地主管部门会同有关主管部门依照相关法律、法规处罚：（一）破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的繁殖区及其栖息地的；（二）砍伐林木、勘探（国家公益性勘探除外）、采矿、挖砂、取土的；（三）猎捕保护的野生动物或者采用灭绝性方式捕捞鱼类以及其他水生生物的。第五十三条 违反本条例规定，有下列情形之一的，已设立湿地管理机构的，由湿地管理机构给予处罚；未设立湿地管理机构的，由湿地主管部门会同有关主管部门给予处罚：（一）损毁、涂改、擅自移动湿地保护标志的，责令限期恢复或者赔偿损失，并处以恢复所需实际费用或者损失金额五倍罚款。（二）擅自进行开发建设活动或者在临时占用的湿地上修筑永久性建筑物、构筑物的，责令限期拆除，恢复原状，并处以破坏面积每平方米一百元的罚款；逾期不拆除的，予以没收后拆除，并处以建设工程造价一倍的罚款。

（三）开垦、挖沟、筑坝、堆山、填埋、倾倒垃圾和有毒有害物体、采挖泥炭、擅自改变湿地用途以及排放或者抽采湿地水资源的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。开垦、填埋、倾倒垃圾、擅自改变湿地用途的，按照破坏湿地面积处以每平方米十元的罚款；挖沟、筑坝、堆山、采挖泥炭的，处以每立方米二百元的罚款；排放或者抽采湿地水资源的，处以五万元以上五十万元以下的罚款。（四）违反规定在湿地内割芦苇、割草等破坏野生动物栖息环境的，责令停止违法行为，并按照破坏湿地面积处以每平方米十元的罚款。（五）引进外来物种或者放生动物的，责令停止违法行为，处以一千元以上五千元以下的罚款；造成严重后果的，处以二万元以上二十万元以下的罚款。（六）捡拾国家重点保护野生动物鸟卵的，没收违法所得，并处以每枚二百元的罚款；捡拾其他野生动物鸟卵的，没收违法所得，并处以每枚一百元的罚款。（七）破坏湿地保护设施或者监测设备的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者赔偿损失。破坏湿地保护设施，处以五千元的罚款；破坏监测设备的，处以一万元的罚款。（八）临时占用湿地期限届满后，未进行恢复的，责令限期恢复，并处以一万元的罚款；逾期未恢复或者对湿地造成永久性损害，面积不足一百平方米的，处以二万元以上十万元以下的罚款；面积一百平方米以上的，处以十万元以上五十万元以下的罚款。（九）擅自命名、挂牌县级以上湿地公园的，责令限期改正；逾期未改正的，处以一万元的罚款。

根据上述规定，林业主管部门不论是从自然保护区的角度还是从湿地保护的角度都负有较重的管理职责和较大的执法权。

2、环保部门

首先——根据《中华人民共和国环境保护法》第二条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。第十条 国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

其次——根据《中华人民共和国自然保护区条例》第八条国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。第二十条?县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查；

再次——《黑龙江省自然保护区管理办法》对环保部门的职能做出了进一步的明确规定。第二十三条第二款规定：向自然保护区内倾倒固体废物、排放污染废水的，由环境保护行政主管部门责令限期清理，并处以1000元以上10000元以下罚款。第二十四条 违反本办法规定，在自然保护区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施的，由环境保护行政主管部门责令限期拆除，并处以5000元以上50000元以下罚款。第二十五条 违反本办法规定，自然保护区管理机构有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门或有关自然保护区主管部门责令限期改正，对直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分:(一)拒绝环境保护行政主管部门或有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的;(二)开展与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目及生产经营活动的。另外，《黑龙江省湿地保护条例》第六条也明确规定了环境保护行政主管部门依照环境保护法律、法规的规定，对湿地的环境保护负有监督责任。
    3、国土部门

国土的职能主要是针对“在保护区内和湿地内非法占用或者非法批准占用土地的行为”，依据土地管理法及实施细则和黑龙江省土地管理条例的相关规定执行即可。

四、县级政府各部门之间的协调问题。

根据上述规定来看，林业、环保、国土在存在一定的职能交叉的情况，那么要首先明确各行政执法部门具体负责本部门法定职责内的行政执法工作，各部门不得擅自增加或减少执法事项，扩大或缩小执法范围。还要建立健全各部门之间无缝衔接的执法机制，以清单、案例等形式逐项（类）界定双方职责边界，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限，细化明确县级政府各部门之间相关执法职责。        

建立多部门执法协作机制有助于理顺关系和解决职能交叉的难题：（一）建立扎龙自然保护区范围内各部门行政执法联席会议制度。联席会议成员单位由自然保护区管理局和执法管理涉及到的各政府行政执法部门组成。与会各成员单位共同制定和完善与工作机制相关的工作规范并负责有关文件的起草工作，统筹协调联席会议各成员单位做好有关行政执法工作，交流和解决涉及行政执法工作中普遍存在的问题。（二）建立在扎龙自然保护区范围内的跨部门行政执法信息共享制度。逐步建立行政执法信息共享平台，制定各项工作标准、规范和切实可行的日常监督方法。各部门要明确具体信息联络人员，定期或不定期在执法信息共享平台上上报各部门行政执法情况，交流行政执法经验和体会，通报重大案件的联合执法情况等。完善突发事件信息通报机制，实现执法信息互通共享，降低执法成本，提高执法效率。（三）要建立案件移送抄告制度。自然保护区管理局和各县级政府各部门之间全部或部分行政处罚建立案件移送相互抄告制度，以避免重复执法发生。（四）建立扎龙自然保护区行政执法问责制度。加大部门之间行政执法统一领导和协调的力度，各单位要严格落实联动制度，不得借故推诿扯皮、消极不办，对案件办理造成不良后果的单位将由检查单位按照有关规定实施问责。

1、理清了自然保护区管理机构与所在地人民政府职能部门之间的行政执法权的权限及管辖范围；

2、理清了自然保护区所在地人民政府各职能部门之间就自然保护区管理行使执法权权限及管辖范围。

1、《中华人民共和国自然保护区条例》第八条：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。《中华人民共和国自然保护区条例》第八条第三款规定：“国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。

2、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条之规定：“（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；（二）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；（三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；（四）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；（五）进行自然保护的宣传教育；（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动”。

3、《中华人民共和国自然保护区条例》第三十四条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以１００元以上５０００元以下的罚款：

（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；

（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；

（三）经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。

4、国家《湿地保护管理规定》第四条规定：县级以上地方人民政府林业主管部门按照有关规定负责本行政区域内的湿地保护管理工作；第十条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定：县级以上地方人民政府林业主管部门及有关湿地保护管理机构应当组织开展本行政区域内的湿地资源调查、监测和评估、退化湿地修复、湿地动态监测、生态旅游、湿地生态补水协调、湿地防火及有害生物防治等工作。

5、《黑龙江省自然保护区管理办法》第四条：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理。县级以上人民政府林业、农业、地质矿产、水利、农垦、森工、医药、畜牧、水产等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区”。

6、《黑龙江省自然保护区管理办法》第二十三条：违反本办法规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、开矿、采石、挖沙等活动的，由县级以上有关自然保护区主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下罚款。

7、《黑龙江省湿地保护条例》第三十五条规定：除法律、法规另有规定外，在湿地内禁止从事下列活动：（一）开垦、挖沟、筑坝、堆山；（二）填埋、倾倒垃圾和有毒有害物体，排放生活污水、工业废水；（三）排放或者抽采湿地水资源；（四）砍伐林木、采挖泥炭、勘探（国家公益性勘探除外）、采矿、挖砂、取土；（五）破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的繁殖区及其栖息地；（六）猎捕保护的野生动物、捡拾鸟卵或者采用灭绝性方式捕捞鱼类以及其他水生生物；（七）引进外来物种或者放生动物；（八）破坏湿地保护设施或者监测设备；（九）其他破坏湿地及其生态功能的行为。对于违反前款第一项、第三项规定以及填埋、倾倒垃圾和有毒有害物体、采挖泥炭、擅自改变湿地用途的，林业行政主管部门或者法律、行政法规授权的组织可以对实施违法行为的施工机械、设备和工具进行查封、扣押。

8、《黑龙江省湿地保护条例》第五十二条规定：违反本条例规定，在湿地范围内有下列行为之一的，已设立湿地管理机构的，由湿地管理机构依照相关法律、法规处罚；未设立湿地管理机构的（经了解，目前省市两级政府均没有明确扎龙保护区管理局为“湿地管理机构”），由湿地主管部门会同有关主管部门依照相关法律、法规处罚：（一）破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物的繁殖区及其栖息地的；（二）砍伐林木、勘探（国家公益性勘探除外）、采矿、挖砂、取土的；（三）猎捕保护的野生动物或者采用灭绝性方式捕捞鱼类以及其他水生生物的。

9、《黑龙江省湿地保护条例》第五十三条 违反本条例规定，有下列情形之一的，已设立湿地管理机构的，由湿地管理机构给予处罚；未设立湿地管理机构的，由湿地主管部门会同有关主管部门给予处罚：（一）损毁、涂改、擅自移动湿地保护标志的，责令限期恢复或者赔偿损失，并处以恢复所需实际费用或者损失金额五倍罚款。（二）擅自进行开发建设活动或者在临时占用的湿地上修筑永久性建筑物、构筑物的，责令限期拆除，恢复原状，并处以破坏面积每平方米一百元的罚款；逾期不拆除的，予以没收后拆除，并处以建设工程造价一倍的罚款。

结合本案及收集的相关法律法规，关于自然保护区和湿地保护的上述规定，明确了县级以上人民政府林业、环境保护、国土资源、畜牧、水行政、住房和城乡建设、农业、渔业、旅游等部门建立执法协作机制，依法查处上述违法行为。而在实践中，县级以上人民政府掌握的执法协作原则基本上是“效力优先和效果优先”相结合的原则！根据具体情况具体掌握。

一、建议出现部门职能交叉时应建立有效的互动沟通解决机制，组织共同协商后确定最佳解决方案。以达到分清管理行政执法责任，提高执法效能，形成分工明确、职责清晰、齐抓共管、综合整治的良好工作局面。

二、为便于自然保护区的管理，省级人民政府可考虑通过修改《黑龙江省自然保护区管理办法》第二十三条，明确自然保护区管理机构在自然保护区所辖范围内统一行使林业、环保、国土等部门的行政管理执法权；以行政决定的方式明确扎龙国家级自然保护区管理局为“湿地管理机构”，统一行使《黑龙江省湿地保护条例》所赋予湿地管理机构的行政管理执法权。

三（1）各部门对职责范围内的事项要切实履行，对需要实施行政处罚的，依法及时按程序予以立案并调查；对涉及到多的案件，及时沟通各部门，确保违法行为及时得到制止查处。（2）完善行政执法制度。要求各行政执法部门要按照执法工作流程化、执法职责明晰化、执法运行规范化的要求，进一步严格执法标准，细化执法措施，加强执法管理，完善各项执法制度，严格行政执法人员资格管理，抓好行政执法责任落实。（3）落实行政执法责任。各行政执法部门要对行使行政管理的事项进行清理和规范，所执法的事项必须有法律、法规或规章作为依据，执法是要审查行政行为是否具备法定条件，并对执法行为承担相应的法律责任。（4）强化执法监督检查。要求各行政执法部门要加强对自然保护区范围内各事项的日常业务指导、人员培训和执法监督工作，执法情况及时与自然保护区管理局协调。自然保护区管理局配合各行政执法部门做好本辖区内各类违法行为的查处工作。