律师为某水面养殖公司对某县政府收回水面养殖使用权行政复议提供非诉讼法律服务案

2000年安乡珊珀湖渔场以发起人的身份，以珊泊湖水面养殖使用权投资入股在湖南洞庭水殖股份有限公司（现更名为大湖水殖股份有限公司，以下简称“大湖股份公司”），该水面养殖使用权成为了从而成为了大湖股份公司财产，并颁发了《水域滩涂养殖使用证》。

2018年1月12日，安乡县人民政府（以下简称“安乡县政府”或“某县政府”）向大湖股份公司送达了《拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权告知书》，以环保部门认定的水域污染问题以及湖南省委、省政府主要领导的重要批示以及公共利益为由，要求“依法解除合同”，拟收回珊泊湖大湖水面养殖使用权。

一、某县政府收回大湖股份公司水面养殖使用权的具体行政行为程序是否合法？

二、某县政府是否能够以维护社会公共利益为由收回养殖使用权？

一、大湖股份公司享有的珊珀湖养殖使用权受法律保护。

我国《物权法》第一条规定：为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。这一规定明确了制定物权法的宗旨、目的，这也是我国自成立以来就物权的确认、行使、保护的财产法、强行法、普通法和固有法，是物权保护的特别法。

《物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》第一百二十三条规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。据此，大湖股份公司取得的珊珀湖养殖使用权是合法的物权。然而某县政府一纸决定将大湖股份公司享有的，且使用了近二十年的使用权轻易予以收回，是对大湖股份公司物权的侵犯。

二、某县政府所作决定的事实依据不足。

该决定所依据事实是：“2014年9月被确定为集中式地表水饮用水水源保护区，2017年中央环保督察组以及湖南省、常德市等多级环保部门认定该水域已严重污染，责令某县政府限期治理，并明确要求2019年底达到三类水质的标准。为此，湖南省委、省政府主要领导对此作了重要批示。”这些认定表明了二方面的事实，一是作为饮用水水源保护区，其水体水质确有污染而不能达标；二是完成省委、省政府领导的重要批示。

（一）是珊珀湖确定为饮用水水源保护区时，其水体水质本身就存在难于治理的客观情况。因该水域水平均深度才1.5米左右，水的最深处不到三米，且该水域的本来功能就是调洪与养殖。珊珀湖的集体养殖从1957年至今已60多年的高龄，自然沉积物是不可清理的，更为严重的是珊珀湖周边有四万多亩农田，农药喷洒、施用化肥和两万多亩精养鱼池的养殖施肥、投放饵料，其溢满的污水直接排放到珊珀湖，这是历史环境和面临的难以克服的现实环境影响。某县政府所作决定书也没有任何依据证实珊珀湖的水质污染就是大湖股份公司的养殖行为所造成，从而影响到社会公共利益。

（二）关于领导批示。省委领导的批示是：“珊珀湖具备蓄洪功能，当年被兼并是欠妥的，要依法依规解除合同，恢复本来功能。”首先，某县政府以领导批示为事实依据作出具体行政行为，违反了行政法的禁止性规定，这里不加细述。那么应当如何理解和落实该批示，还是做一个简单的分析。一是，珊珀湖根本不是被大湖股份公司所兼并，所以没有解除所谓合同的基础；二是，珊珀湖的（调）蓄洪功能从未改变过；三是，珊珀湖养殖功能至今已有60多年历史，也未曾改变过；四是，珊珀湖作为饮用水水源保护区的功能是2014年才确定。我的理解是：珊珀湖确定为饮用水水源的功能不是“本来”就具有的功能，所以某县政府在经过了从2014年开始至2017年3年的治理仍然达不到饮用水水源保护区的标准要求，应按照《中华人民共和国水法》以及《常德市饮用水水源环境保护条例》恢复其本来具有的“调洪”“养殖”功能。某县政府应当将珊珀湖作为饮用水水源保护区予以撤销才是落实了省委领导重要批示的正确做法。

三、某县政府所作决定适用法律不当。

某县政府适用的是《土地管理法》第五十八条第一项规定，其为何不当，就国有土使用权的收回，已在听证申请书中作了相应的陈述。这里律师要着重强调的是收回大湖股份公司的养殖使用权，不能适用《土地管理法》。如果确实为了公共利益的需要，只存在征收大湖股份公司的养殖使用权，因此，应当依据《物权法》的规定。《物权法》第一百二十一条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。这是因为《物权法》颁布后对物权享有人的物权，即使为了公共利益的需要，政府对物权享有人的物权只能是征收，而不是收回。这是因为《物权法》的颁布是在2007年颁布，当年10月1日实施，而《土地管理法》是在1986年6月份颁布，1988年12月和2004年8月作了修订。依后法优于前法的适用原则，应当适用《物权法》，况且《土地管理法》对用益物权即养殖使用权没有作相应的规定。所以，安乡县政府引用的法律是不当的或者说是错误的。

四、某县政府决定书责令大湖股份公司办理《水域滩涂养殖使用证》注销手续的行政行为，没有法律依据。

《水域滩涂养殖使用证》既是大湖股份公司对珊珀湖养殖使用物权的证明，又是大湖股份公司取得的从事特定活动（养殖）的行政许可。《土地管理法》第十一条第三款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《渔业法》（2013年12月修正）第十一条规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。

大湖股份公司所持有《水域滩涂养殖使用证》是由中华人民共和国农业部统一印制，由安乡县人民政府根据申请，经审核后向大湖股份公司颁发的。依据《渔业法》第十一条三款规定，该证书既是水域滩涂养殖使用权的证明，又是特殊经营的许可证件。《渔业法》第四十条规定：使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产，无正当理由使水域、滩涂荒芜满一年的，由发放养殖证的机关责令限期开发利用；逾期未开发利用的，吊销养殖证，可以并处一万元以下罚款。《渔业法》既没有规定政府可以收回养殖使用权，更没有责令持证人自行办理注销《水域滩涂养殖使用证》的法条规定。注销行政许可的情形，《行政许可法》第七十条规定：有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。安乡县政府责令办理注销《水域滩涂养殖使用证》的依据不属于上述法律规定的情形，所以其要求注销的行政行为没有法律依据。

五、大湖股份公司在珊珀湖从事鱼类养殖并不影响社会公共利益。

（一）珊珀湖的养殖功能是其特定具有的。无论是珊珀湖进入大湖股份之前，还是进入大湖股份以来至今已60多余年，养殖功能从未改变，即使作为饮用水水源保护区，今后也不应当会改变，这是该湖泊的本来属性。

（二）大湖股份公司在所有水域滩涂包括珊珀湖在内，从2013年以来，实施的养殖方略是人放天养，既没有投饵又没有投肥。在2017年下半年还对珊珀湖进行了科学的生物治理，投入了大量的人力和资金，取得了明显的效果，这已经是众所周知的事实。

（三）大湖股份公司在水域滩涂进行养殖的是净水性鱼类——鳙鱼，这种鱼类的最大特点就是具有净水功能。试想没有鱼类生长的湖泊将是悲哀的。

综上所述，安乡县政府所作的决定具有两个具体行政行为，即收回大湖股份公司对珊珀湖的养殖使用权与责令注销《水域滩涂养殖使用证》均事实依据不足，所适用的法律有的错误，有的根本就没有法律依据。因此，对其所作的决定应予撤销。

2018年1月15日，大湖股份公司向某县政府提交了《听证申请》。2018年1月16日，某县政府向大湖股份公司送达了《听证通知书》，通知在2018年1月24日上午9点，在安乡县国土资源局三楼会议室举行听证会。听证会后，安乡县政府于2018年2月5日作出了《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》。

2018年4月3日，大湖股份公司向常德市人民政府提交了《行政复议申请书》，要求撤销安乡县政府于2018年2月5日作出了《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》。

2018年7月6日，安乡县政府向大湖股份公司送达了《安乡县人民政府关于撤销〈关于收回珊泊湖大湖水面养殖使用权的决定书〉的告知函》，撤销了2018年2月5日作出的决定。大湖股份公司收到告知函后当日，向常德市人民政府提交了《撤回行政复议申请书》，7月9日，常德市人民政府向大湖股份公司送达了《常德市人民政府同意撤回行政复议申请通知书》。

《水域滩涂养殖使用证》既是大湖股份公司对珊珀湖养殖使用物权的证明，又是大湖股份公司取得的从事特定活动（养殖）的行政许可。

《土地管理法》第十一条第三款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《渔业法》（2013年12月修正）第十一条规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。大湖股份公司所持有《水域滩涂养殖使用证》是由中华人民共和国农业部统一印制，由安乡县政府根据申请，经审核后向大湖股份颁发的。依据《渔业法》第十一条三款规定，该证书既是水域滩涂养殖使用权的证明，又是特殊经营的许可证件。《渔业法》第四十条规定：使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产，无正当理由使水域、滩涂荒芜满一年的，由发放养殖证的机关责令限期开发利用；逾期未开发利用的，吊销养殖证，可以并处一万元以下罚款。《渔业法》既没有规定政府可以收回养殖使用权，更没有责令持证人自行办理注销《水域滩涂养殖使用证》的法条规定。注销行政许可的情形，《行政许可法》第七十条规定：有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

安乡县政府责令办理注销大湖股份公司《水域滩涂养殖使用证》的依据不属于上述法律规定的情形，所以其要求注销的行政行为没有法律依据。

处理环保问题不能“一刀切”，这不仅会损害合法合规企业权益、给人民群众生产生活带来不便，也违背生态环境保护工作的初心和使命，更对生态环境保护工作造成了干扰，必须态度鲜明、坚决反对，严格禁止。

如何处理环境保护与水产养殖以及其他养殖业之间的关系，在之间找到一个平衡点。在绿色发展理念框架下，我国环境保护今后只严不宽，环保标准只会越来越高，这种高标准的执行也只会越来越严格。但这决不是要放弃水产、禽畜养殖业，实际上，随着人民群众生活水平提高，相关市场需求只会增长，养殖业仍然大有可为。

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