律师代理某煤业公司诉某县人民政府支付补偿款行政诉讼再审案

2011年，某县人民政府（以下称“甲县政府”）通知某煤业有限责任公司（以下称“乙煤业”）：“你矿属省政府公告关闭矿井，自公告之日起不得再进行任何建设投资，否则后果自负。”此后，甲县政府所属机构煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组办公室（以下称“县整合办”）又通知乙煤业：“经县煤矿整顿关闭和资源整合评估小组综合评议，并报县煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组同意，你矿应得补偿款为3500万元，请于二月二十日之前到县整合办商谈领款及关闭等具体事宜。”此后，丙煤业作为整合主体，将乙煤业的矿产资源并入其开采范围。

虽然甲县政府确定的补偿款3500万元远远不足以弥补乙煤业的损失，但迫于政府的行政行为，乙煤业只能接受。甲县政府于2015年向乙煤业支付了950万元补偿款后，剩余的补偿款2550万元一直未能支付。乙煤业向某市中级人民法院起诉要求甲县政府支付剩余补偿款，某市中级人民法院作出（2015）X中行初字第XX号《行政判决书》驳回乙煤业的诉讼请求。乙煤业上诉于某省高级人民法院，某省高级人民法院于作出（2016）X行终XX号《行政判决书》，驳回乙煤业上诉，维持一审判决。

乙煤业不服一审、二审判决，向最高人民法院申请再审，请求：1、撤销某省高级人民法院《行政判决书》和某市中级人民法院《行政判决书》；2、判令甲县政府向乙煤业支付剩余补偿款人民币贰仟伍佰伍拾万元整（￥25，500，000.00）及利息人民币柒佰贰拾六万元整（￥7，260，000.00）或撤销一、二审判决并将案件发回重审。

律师代理乙煤业发表代理意见如下：

乙煤业与甲县政府之间的关系属于行政主体与行政相对人之间的行政法律关系。关闭煤矿是支付补偿款的基础，支付补偿款是关闭煤矿应当支付的成本，按照“谁关闭谁补偿”的原则应当由县整合办进行补偿。乙煤业与整合主体企业F煤业之间从未就矿井关闭、整合、补偿金额及支付方式等协商及达成协议，双方不存在法定或约定的民事关系。3500万的补偿款是由甲县政府工作机构评估确定，为甲县政府的单方行政行为。若补偿款应由丙煤业支付，丙煤业与本案中的具体行政行为和处理结果具有法律上的利害关系，应追加为第三人。一、二审判决导致乙煤业被政府强制关闭后，要求支付补偿金的主张没有救济途径，属于事实认定和法律适用错误。

甲县政府的答辩意见为：

整合方案是根据国务院及省政府的政策精神制定的。县整合办向乙煤业发出的通知是行政指导行为，该通知不是付款的直接依据，付款的依据是整合主体企业与被整合主体企业最终签订有关补偿与移交协议，乙煤业至今未与丙煤业签订移交与补偿协议，也未给丙煤业交付任何资产。前期支付的950万元是丙煤业的款项，不是县政府的财政资金。资源整合是合法的行政行为，补偿是整合企业与被整合企业之间的民事行为。补偿是对矿井土建工程、设备及安装工程的价值进行适当补偿，与资源补偿费没有关系。甲县政府没有付款的法定或者约定义务。请求驳回乙煤业的再审申请。

某市中级人民法院认为，甲县政府成立的煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组，具体负责对甲县境内相关煤矿的关闭及整合工作。被兼并企业应得的补偿款是由整合主体企业丙煤业负责给付，甲县政府没有支付补偿款的义务。甲县政府所属机构县整合办2011年2月14日发出的通知，仅是要求乙煤业到县整合办商谈领款和煤矿整合关闭的有关事宜，该通知不能作为甲县政府支付补偿款的依据，遂判决驳回乙煤业的诉讼请求。

某省高级人民法院认为，乙煤业收到县整合办2011年2月14日所发的通知后，因对3500万元补偿款的数额有异议，未与整合主体企业丙煤业签订移交与补偿协议，也未实际向丙煤业办理资产交付手续。故该通知并非最终确定的移交与补偿协议，不能作为甲县政府支付补偿款的依据，遂判决驳回上诉，维持一审判决。

最高人民法院认为，一、二审法院未充分考虑丙煤业整合乙煤业是政府主导下的煤矿资源整合，未准确界定各界参与主体相应的权利（力）义务，未明确相应行政机关与丙煤业、乙煤业的不同法律责任，完全否定甲县政府在补偿问题上的行政义务，属认定事实不清。将补偿问题完全作为民事争议，未能全面理解相关整合的规定，且遗漏必须参加诉讼的当事人，构成程序违法。故裁定：1、指令某省高级人民法院再审；2、再审期间，中止原判决执行。

最高人民法院（2016）最高法行申3344号行政裁定书。

（一）乙煤业是否有权向甲县政府主张支付补偿款

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护，行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或是为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或其他组织依法给予补偿。因此，企业因煤矿资源整合而丧失依法取得的行政许可，应当得到公平合理的补偿，而煤矿资源整合的实施者则负有落实相关补偿问题的职责。

本案中，煤矿资源整合是政府作出的行政行为。在煤炭整合工作中，甲县政府既具有在省政府统一领导下具体实施的职权，亦对因此丧失采矿许可的乙煤业负有保证解决补偿问题的职责。甲县政府认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，其对有关补偿款的确定和支付仅属行政指导，既不符合事实，也不符合法律和相关政策规定。而乙煤业与整合企业丙煤业之间不存在法定或约定的民事关系，乙煤业不具有向丙煤业要求支付补偿款的法律依据，若无法从甲县政府处获得补偿，则乙煤业在被政府强制关闭之后，其要求支付补偿款的主张就会失去救济途径，这必然违背《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的立法精神。

（二）一、二审法院是否存在程序违法问题

煤矿资源整合过程，是多环节的综合过程涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行为有关。法院在审理行政诉讼案件时，应综合考虑案件中涉及的行政主体及其行政行为的关系，查明案件事实并梳理逻辑关系，才能确保司法审判程序的正当、合法。 

就本案而言，乙煤业补偿问题未获解决的原因，除了甲县政府可能存在履职不到位之外，某省国土厅注销乙煤业的采矿许可证，并为丙煤业颁发新的采矿许可证也可能存在未尽相应义务的情形，丙煤业作为整合主体也存在未履行相应义务的情形，与本案的处理均有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应作为第三人参与诉讼，一、二审法院未通知丙煤业和某省国土资源厅参与诉讼，构成程序违法。

随着行政权逐渐向传统的私法领域扩张，民法和行政法交叉、重合的情形增多，本案是典型的行民交叉案件。

甲县政府在整合过程中既负有实施整合关闭工作的职责，同时也负有保证解决补偿问题的职责。原一、二审法院在审理过程中仅注意到甲县政府负有实施整合关闭的职责，却忽略了其同时应当承担的保护被关闭企业的民事权利的职责，最终导致被整合关闭的乙煤业的合法权利受到损害。

程序正当是法治政府建设的核心要义之一，司法机关作为国家权益和法治建设的保护者，更应遵循程序正当原则，维护司法权威。原审法院在审理过程中遗漏重要的利害关系人，在未查清事实的基础上做出判决，这既不利于保护当事人的合法权利也不利于维护法律的权威。