律师代理甲公司与乙生态环境局环境行政处罚纠纷案

甲公司系从事粮食收储的企业，于2018年通过抵偿债务受让的方式从案外人取得了一座粮食烘干塔及配套设施，该设施系案外人（自然人）于2014年自行建设并为农户自己使用；2021年7月，乙生态环境局在环境执法检查中发现甲公司的烘干塔及其配套设施均未取得任何环评手续，也不具备相应的环境保护措施，遂于2021年8月10日依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《环境保护法》第六十一条和《环境影响评价法》第三十一条之规定，责令甲公司停止违法行为，并处以四千元罚款。行政处罚做出后，甲公司交纳了罚款，并重新申办了相关环评手续，在环评报告中列明了对于该项目中的各项环保措施。环评通过后，甲公司并未按环评要求落实相关措施，于2021年11月将案涉设施租赁给案外丙公司投入使用，并在租赁合同中约定由丙公司落实相关环评资料中的环保措施。2021年12月11日乙生态环境局接到群众举报后对甲公司现场检查，发现该单位“原料运输和筛分设备、烘干过程高位提升设备及烘干塔四周未同时与主体工程建设全封闭设施”，遂对甲公司立案调查，严格履行相关行政程序程序后，于2022年1月27日做出甲公司做出责令停止违法行为，并处以罚款20万元。

行政处罚做出后，甲公司不服处罚，于2022年6月14日向牡丹江铁路运输法院提起行政诉讼，其核心理由为：1.烘干塔及配套设施均是从案外人处抵偿取得，投入使用的也是租赁方丙公司，甲公司并不存在违法行为；2.乙生态环境局已经对其做出了一次罚款处罚，违反了一事不得两罚。一审开庭审理后，判决驳回甲公司的诉讼请求。甲公司不服，上诉至哈尔滨市铁路运输中级法院，二审法院维持了一审判决。

律师代理乙生态环境局，发表如下代理意见：

一、通过外购、租赁、合伙、合作等方式取得设施不能成为建设主体规避环境保护法律责任的合法理由和路径

《环境影响评价法》《建设项目环境保护条例》等诸多法律条文均明确了法律责任承担主体是项目建设者而非设备提供者；《环境影响评价法》第十五条、二十二条、二十五条、三十条、《建设项目环境保护管理条例》第十三条、十四条、十六条、二十一条、二十二条、二十三条等，诸多法律法规的条文中，均明确承担法律责任主体均为项目建设单位；如在《环境影响评价法》第二十二条规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”《环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。”根据以上诸多法律条文的规定可知，报批环评、验收环境保护设施的主体应为建设单位，承担法律责任的主体亦为项目建设单位，根本不存在原告所主张的应当由案外人承担法律责任的法律依据。

二、私法意义上的合同约定不能将公法上法定的环境保护法律责任转嫁给第三人，对于建设项目“未验先投”的投，法律所要规制的是项目的现实状态是否已经“投入使用”，而不管该项目是由建设者自己投入使用还是将租赁给他人投入使用

甲公司通过一纸租赁合同，约定由丙公司来承担该项目的环境保护责任，其核心在于其想通过私法意义上的合同将公法上的法定环境保护责任转嫁给第三人丙公司，这是与建设项目环境保护的基本价值取向背离的；根据《建设项目环境保护管理条例》第一条其所明确的立法目的，该条例其目的就在于规制各种建设项目在建设期间、投入使用后可能产生的环境污染，而“三同时”制度正是落实其目的的核心制度之所在，特别是对于“同时投入使用”，其不论是从法条本身的文本理解、亦或是从立法原义角度解释，均是指项目本身投入使用，因为项目只要投入使用就可能产生环境污染的实质性问题，而不论该建设项目是由建设者自身投入使用、还是建设者交其租赁给他人投入使用、借给他人使用等形式；在本案中原告主张系案外人“＊＊公司投入使用”、“违法主体应是由＊＊公司”，是对法律的错误解读和适用；法定的环保义务是无法通过合同双方意思自治排除的，当然如实际使用者在使用过程中确实造成环境污染的，则其构成其他的环境违法行为。

三、“环境影响评价”与“三同时制度”保护的是两个完全不同的法益，规制的是建设项目不同阶段的法秩序

首先，建设项目环境影响评价制度是一个建设项目能否开工建设的前置性程序；《建设项目环境保护管理条例》在第二章专章对环境影响评价制度予以明确规定，其上位法依据为2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》、2016年7月修订的《中华人民共和国环境影响评价法》，在该条例第六条明确规定了“国家实行建设项目环境影响评价制度”，第九条规定“……建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，第十一条规定“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（四）改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施的”上述规定均是指向建设项目（包括改建、扩建、技改等）环境影响评价制度，该制度是我国现行九部环境保护法律及数十个配套行政法专门针对建设项目的环境保护规定的基本制度，更是一个项目能否启动的前置性评价制度，其可能出现的法律后果是批准、不批准，即可能导致后续建设项目不能开工建设，也可能导致后续建设项目的正常开工建设。

其次，“三同时”制度是建设项目通过环境评价后的全过程管理制度，二者具有不同的法律目的和内涵，二者是一个前后承接的关系；在《建设项目环境保护管理条例》在第三章环境保护设施建设，第十五条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用”，对“三同时”制度进行了明确，在后续的其他条文中对该制度进一步进行了细化、明确，不论是从法律架构本身还是从法律逻辑，都可以清楚地反映出，“三同时制度”是为了保证经审查批准的环境影响报告表（书）等资料中所确定的环境保护措施对策能够得到全面落实，简而言之，“环境影响评价制度”能否落实取决于“三同时制度”的实施，二者之间是一个前后承接的关系，并不是一个包含与被包含的关系，更不是一个同一性的法律关系。“三同时制度”是规范建设项目环境保护的基本原则，其贯穿于一个建设项目的全过程之中，从设施规划开始到项目竣工投产的整个环节，对于一些建设周期长的，这个时间可能长达数年甚至十余年之久。

最后，环境影响评价制度与三同时制度所保护的法秩序是截然不同的，二者也具有不同的法律构成要件；虽然这两项制度均是服务于环境保护这一大的法益，均是“为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境”，但二者所保护的法秩序和功能则是截然不同的，前者更多的是从预防性的管理，是一种事前的管理措施，而后者则是一种事中事后和监管，二者在违法构成要件也是完全不同的。（前述观点详见中国民主法制出版社2017年版《<建设项目环境保护管理条例>释义》《<中华人民共和国环境影响评价法>释义》） 。

对于存在建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为这一问题，全国人大常委会法制工作委员会早于2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）对此就已经做出了明确的规定，“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚”，即应当作为两个独立的违法行为分别依法作出相应处罚；综上，被告不存在“一事两罚”的事实。

一审判决驳回甲公司的诉讼请求。

二审驳回上诉，维持原判。  

1、牡丹铁路运输法院(2022)黑7102行初xxx号行政判决书；

2、哈尔滨铁路运输中级法院（2022）黑71行终xxx号行政判决书。   

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给子两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给子罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”本案中，乙生态环境局针对原告不同的违法行为，分别作出不同的行政处罚并不违反“一事不再罚”原则。

本案的典型意义在于，对于违反《环境影响评价法》和《建设项目环境保护条例》类型的案件中，如何准确认定违法主体，即建设者能否通过外购、租赁、合伙、合作等方式来规避其作为项目建设主体的环境保护法律责任的问题，以及对于将建设项目租赁给第三人使用，并通过私法意义上的合同将公法意义上的法定责任约定由第三人来承担，是否具有合法性的问题，对此，我们需要深入对法条本身进行深入的解读，才能准确的适用法律，达到环境行政执法的根本目的所在。