律师代理甲公司对土地管理行政处罚强制执行裁定提起申诉案

武汉甲公司系一家专业从事房地产开发的公司，通过土地挂牌出让方式取得位于乙市丙区D地块的国有土地使用权。后来，根据乙市政府、丙区政府的决策要求，甲公司为帮助做好政府重点建设项目的配合工作，同意丙区政府用本区其它地块等面积置换甲公司已取得国有土地使用权的D地块中的部分地块，用于某省级重点建设项目的员工宿舍小区建设。

为实现土地置换目的，丙区政府通过会议纪要，明确将E地块由集体土地变性为国有土地后置换还给甲公司。丙区土地整理储备供应中心后将E地块收储为国有土地，并已办理E地块的国有土地使用权证。

2018年7月，丙区国土资源和规划局以甲公司涉嫌非法占用集体土地位进行立案调查，并于2018年9月对甲公司作出《行政处罚决定书》，认定甲公司非法占用集体土地E地块，责令甲公司将非法占用的E地块限期退还，并以E地块面积按每平方米30元的标准对甲公司处以罚款。

《行政处罚决定书》送达后，甲公司因与丙区国土资源和规划局、丙区政府协商解决并等待结果，在法定期限内既未提起行政复议亦未提起行政诉讼。嗣后，丙区自然资源和规划局（原丙区国土资源和规划局）向丙区人民法院申请强制执行《行政处罚决定书》，丙区法院于2019年6月作出行政裁定，对申请执行人丙区自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》准予强制执行。丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》上网公示后，给甲公司的正常经营行为带来严重负面影响，甲公司多次反映和沟通无果。

甲公司委托律师代理本案，希望从法律上解决甲公司面临的困境。接受甲公司的委托后，承办律师经调取和整理对甲公司有利的证据材料，全面深入的研究和分析案情，认为《行政处罚决定书》存在明显的事实认定错误与法律适用错误。承办律师判断：鉴于丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》业已发生法律效力，丙区自然资源和规划局已经不可能自行撤销《行政处罚决定书》，与丙区自然资源和规划局继续沟通在法律上已经没有意义。承办律师向甲公司提供的法律救济方案有三种，分别为：（1）如果丙区自然资源和规划局的强制执行申请已经进入法院执行程序，甲公司可向丙区法院（执行局）提出执行异议，同时，为采取其他法律救济方案争取时间；（2）甲公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条的规定，向乙市法院申请再审，请求乙市法院撤销丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》；（3）向丙区法院提出申诉，促请丙区法院院长依据《行政诉讼法》第九十二条第一款的规定履行审判监督职责，依职权提请丙区法院审判委员会讨论决定再审，再撤销本院准予强制执行的《行政裁定书》。甲公司表示认可上述三种方案，完全信任承办律师。

为避免诉累，并为甲公司争取时间，尽快化解《行政处罚决定书》、丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》给甲公司带来的不利影响，承办律师决定将第（3）种方案作为工作重点。在尽快准备好上述三种方案的各自法律文书及配套证据材料后，承办律师将第（1）、（3）种方案的法律文书同时提交给丙区法院并加强沟通，说明甲公司会同时采取上述三种方案依法维权，目的只在于尽快撤销丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》。丙区法院在重新审查该《行政处罚决定书》的事实依据和法律依据后，积极与承办律师沟通，明确表示接受申诉材料，同意进行立案审查。

随后，丙区法院为本案召开听证会，组织甲公司、丙区自然资源和规划局参加听证会并调查涉案事实与法律适用问题。律师作为申诉人（被执行人）甲公司的委托代理人，在参加听证会时与丙区自然资源和规划局进行友好充分的沟通，表明甲公司作为民营企业，需要尽快解决《行政处罚决定书》、丙区法院准予强制执行的《行政裁定书》带来的负面影响，恢复正常经营；丙区自然资源和规划局表示《行政处罚决定书》中认定的E地块土地性质错误，愿意撤回行政强制执行申请；各方均表达愿意共同妥善解决问题。听证会之后，丙区法院作出行政裁定，载明丙区法院审判委员会讨论认为，甲公司提出的新证据，足以推翻原裁定，“依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第一款的规定，裁定如下：一、本案由本院再审；二、再审期间，中止原裁定的执行”。

在丙区法院再审审查本案的过程中，原审申请执行人丙区自然资源和规划局以《行政处罚决定书》认定的甲公司占用的土地性质错误为由，向丙区法院提出撤回行政强制执行申请。2019年11月，丙区法院作出再审行政裁定：准予丙区自然资源和规划局撤回《行政处罚决定书》的强制执行申请，并撤销该院原审作出的准予强制执行的《行政裁定书》。至此，民营企业甲公司被非诉行政强制执行的法律风险得以成功化解。

本案主要争议焦点为：1、丙区法院作出的准予强制执行的《行政裁定书》是否属于《行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形？2、如果符合应当再审条件，本案应由丙区法院院长依据《行政诉讼法》第九十二条的规定依职权提请审判委员会决定再审？还是应由丙区法院作为执行异议案件审查后才能启动再审程序？我们认为，涉案《行政裁定书》符合应当再审条件，且丙区法院院长应当依职权提请审判委员会决定再审，理由如下：

一、“有新的证据足以推翻”丙区法院作出的准予强制执行的行政裁定

根据甲公司在申诉和再审程序中提交的新证据，在丙区自然资源和规划局2018年7月对甲公司涉嫌非法占用集体土地一案立案调查之前，E地块已经被收储为国有土地，而非该《行政处罚决定书》所认定的集体土地。因此，该《行政处罚决定书》所依据的基础事实不成立，行政处罚行为明显错误；新证据足以推翻丙区法院已经发生法律效力的该《行政裁定书》，应当再审。

二、丙区法院作出的准予强制执行的行政裁定“适用法律、法规确有错误”

《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款关于“建设占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，认定甲公司属非法占用集体土地。在丙区自然资源和规划局作出行政处罚行为时，E地块的土地性质是国有土地，丙区自然资源和规划局依据集体土地相关法律规定对甲公司进行处罚，系法律适用错误。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（自2018年2月8日起施行，以下简称《2018行政诉讼法司法解释》）第一百六十一条的规定，被申请执行的行政行为明显缺乏法律、法规依据的人民法院应当裁定不予执行，因此，丙区法院作出的准予强制执行的行政裁定系“适用法律、法规确有错误”。

三、丙区法院作出的准予强制执行的行政裁定“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判”

根据《2018行政诉讼法司法解释》第一百五十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条、第五十五条第一款第三项的规定，丙区自然资源和规划局向丙区法院申请强制执行时，应当提交甲公司的陈述申辩意见及行政机关催告情况。但是，甲公司在行政程序中并未收到丙区自然资源和规划局送达的催告书，亦未发表过陈述申辩意见，故丙区自然资源和规划局申请强制执行时并无前述材料提交。因此，丙区自然资源和规划局向丙区法院申请强制执行不符合受理条件，丙区法院违反法定程序予以受理，可能影响案件公正审判。

四、本案尚未进行法院执行程序，只能由丙区法院院长依职权提请审判委员会决定再审

根据《行政诉讼法》第九十条的规定，甲公司认为涉案《行政裁定书》确有错误的，不能直接向丙区法院申请再审，只能向丙区法院的上一级法院（乙市法院）申请再审，请求乙市法院撤销该《行政裁定书》。而且，甲公司申请再审的结果有可能是乙市法院指令丙区法院再审，既增加甲公司诉累，更会导致民营企业甲公司长期无法正常经营。本案中，虽然丙区法院作出的准予强制执行的《行政裁定书》，对申请执行人丙区自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》准予强制执行，但截止承办律师代理本案时，本案尚未进入法院执行程序中，甲公司尚不能向丙区法院（执行局）提出执行异议。此种情况下，由丙区法院院长依职权提请审判委员会决定再审，是对甲公司既公平又高效的救济方式。

鉴于丙区自然资源与规划局在申诉和再审审查程序中，认可其作出的《行政处罚决定书》认定的土地性质错误，主动向丙区法院提出撤回行政强制执行申请，丙区法院作出再审裁定：准予丙区自然资源和规划局撤回《行政处罚决定书》的强制执行申请，并撤销该院原审作出的准予强制执行的《行政裁定书》。

丙区法院作出再审裁定：准予丙区自然资源和规划局撤回《行政处罚决定书》的强制执行申请，并撤销该院原审作出的准予强制执行的《行政裁定书》。

经检索中国裁判文书网，本案是全国首例经过当事人申诉后由法院院长依职权提请审判委员会决定再审并撤销原土地管理行政处罚非诉强制执行裁定的案件。本案涉及三个关键性问题：

一、人民法院作出的准予强制执行的行政裁定，如何判断是否符合《行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件

《2018行政诉讼法司法解释》第一百六十条、第一百六十一条规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当对行政行为的合法性进行审查，对于被申请执行的行政行为存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益等情形的，应当裁定不准予执行。

以本案为例，丙区自然资源与规划局在E地块土地性质已转变为国有土地的情形下，仍然认定甲公司违法占用集体土地并作出行政处罚，该具体行政行为事实不清、证据不足、适用法律错误，因此，丙区法院原审作出的准予执行裁定明显错误。丙区法院在申诉和再审审查程序中，采信代理律师的意见，根据《行政诉讼法》第九十一条第二项之规定，认可甲公司再审申请符合“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，予以再审并纠正原审错误裁定。

二、已发生法律效力的非诉强制执行行政裁定书如存在错误，应采取何种方式予以救济

《2018行政诉讼法司法解释》第一百六十一条规定了行政机关（申请执行人）对人民法院不准予执行的裁定有异议时的救济途径。但是，《行政诉讼法》及相关司法解释都没有对已发生法律效力的非诉强制执行裁定书存在错误的情形下，行政相对人（被申请执行人）的救济途径予以规定。

《最高人民法院对〈当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示〉的答复》〔法行（1995）12号〕规定：“公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查。”律师参照上述规定，对人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定准予执行的，代表行政相对人（被申请执行人）向人民法院提出申诉，推动人民法院审查本申诉案件并根据案情作出具体处理，成功实现对民营企业甲公司的法律救济方案。

三、人民法院再审审查中，是否可以准许行政机关（申请执行人）撤回行政强制执行申请

本案中，丙区法院在再审审查过程中，丙区自然资源与规划局认识到其《行政处罚决定书》认定的土地性质有误，主动要求撤回行政强制执行申请。根据《2018行政诉讼法司法解释》第一百六十条的规定，人民法院对于行政机关具体行政行为的合法性进行审查后，作出是否准予执行的裁定。但是，《行政诉讼法》及相关司法解释都没有规定人民法院对行政机关具体行政行为的合法性进行审查后，可以作出“准予申请人撤回强制执行申请”的裁定。

《行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等”，“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。同时我们认为，行政机关为尽快化解《行政处罚决定书》给民营企业生产经营带来的负面影响，主动要求撤回行政强制执行申请，属于行政机关对自己诉讼权利的一种处分，只要撤回行政强制执行申请不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益，人民法院可以裁定“准予申请人撤回强制执行申请”。

作为全国首例经过当事人申诉后由法院院长依职权提请审判委员会决定再审并撤销原土地管理行政处罚非诉强制执行裁定的案件，有效维护了民营企业的合法权益。同时，本案中关于非诉强制执行裁定的再审标准具有典型意义，更对业已发生法律效力的非诉强制执行裁定书的救济途径和审查处理方式具有开创性和案例示范意义。

另一方面，《行政诉讼法》及相关司法解释都没有对已发生法律效力的非诉强制执行裁定书存在错误的情形下，行政相对人（被申请执行人）的救济途径予以规定。为有效维护行政相对人的合法权益，建议尽快明确和规定行政相对人对非诉强制执行裁定书不服的救济途径，例如向上一级人民法院申请复议等。