律师代理某市土地储备中心、市国土资源局、市政府参与某公司诉其土地收回补偿款纠纷一审案

原告A公司的原厂区占地面积约41亩，土地登记用途为工业用地。2014年土地储备中心开始对A公司的41亩国有土地使用权进行收购，双方经过多轮协商后于2015年11月10日签订了一份《国有土地使用权收回补偿合同》。合同内容包括收回土地使用权的基本情况、补偿总价、付款时间及方式交地时间、违约责任以及争议管辖等。但在合同第一条有“就乙方国有土地使用权收回补偿事宜签订如下意向合同”，合同第八条有“本合同经双方签字盖章并待甲方报经主管部门批准后生效”字样。合同签订后，被告土地储备中心报国土资源局经市政府批准同意了该合同。

上述合同签订后，土地储备中心按照合同约定的时间和数额在2016年8月10日前向原告支付了补偿款项2380万元，原告也在该日前向土地储备中心交付了土地。

2017年11月，原告诉至法院称，请求判决市土地储备中心、市国土资源局和市政府与原告再向原告支付补偿款2600万元。 主要理由有：1、前述《国有土地使用权收回补偿合同》第一条写明了该合同是“意向合同”，在签订该合同时双方至今未签订正式合同约定补偿价格，被告应遵循公平合理原则向其进行追加补偿。2、土地所在的区政府组织召开的会议上，已明确按征收补偿标准对其进行收回补偿。

律师代理被告发表如下代理意见。

一、双方签订的《国有土地使用权收回补偿合同》是一份附条件生效的合同, 而不是一份“意向合同”。

首先, 该合同不仅具备一份合同应当具备的基本内容: 当事人名称或者姓名、 标的和数量, 还约定了履行期限和方式、 违约责任以及解决争议的方法、 生效条件等内容 。 一般来说, 一份意向合同主要就是约定双方在一定条件成就时彼此要履行缔约义务。对未来缔结合同时的主要内容,比如标的、数量、价款进行初步约定,而不会详细约定其他细节内容,比如违约责任、争议解决、生效条件等。而且在意向合同一般会特别写明, 意向合同仅为双方意向, 双方的权利义务在签订正式合同时约定。而这份合同内容明显与惯例不同。所以从这份合同的形式上看, 就是一份双方应当遵守和履行的合同, 而不是意向合同。

其次, 纵观整个合同内容, 该合同实质上是一份附条件生效的合同。这是双方当事人缺乏合同法专业知识, 错误地将附条件生效的合同理解成了“意向合同”, 将一份需要 “经双方签字盖章并待甲方报经主管部门批准后生效”的合同,错误地理解成了“意向合同”。之所以在合同中会出现“意向，是因为签订这份合同时收回补偿方案还没有经过上级主管部门批准同意, 双方对合同内容是否能得到上级主管部门批准还心存疑虑,所以在合同中写入了“意向”二字。

二、原告在合同双方都按照合同约定履行完毕各自合同义务以后再提出重新签订合同的要求，既没有事实依据, 也没有法律依据 。

事实上, 双方之所以在合同经过上级主管部门批准以后没有再签订一份原告所谓的“正式合同”, 就是因为双方都认为在这份合同被批准以后, 双方的收回补偿行为已经有了依据, 双方按照这份合同约定的内容实施就可以完成这次收回补偿。原告在依照这份合同行使权利之后,又否定这份合同的效力,要求对方再次履行义务,严重违反诚实信用和实事求是的原则。虽然合同中有“意向”二字, 但认定一份合同的性质不能仅仅依据其中的某一个词或者一句话断章取义, 而应当“按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则, 确定该条款的真实意思 。”再者从双方签订这份合同时合同尚待批准生效的背景,以及双方在之后实际都是按照这份合同内容来实施民事行为的客观事实, 也可以映证“意向”二字仅仅是由于双方缺乏专业知识,没有准确使用专业术语,错误地表述了双方的真实意思。不能因为这两个字就否定整个合同。

三、即使认定有合同行为显失公平，原告也丧失了在一年期限内申请撤销的权利。

本案是行政协议纠纷，应当按照民商事法律规定来认定和处理双方的法律关系。按照《合同法》第五十四条关于“当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”的规定，双方签订书面合同或者形成事实上的合同以后，只有在“重大误解”或者“显失公平”的情况下才能申请撤销约定，重新确定权利义务。同时第五十五条规定：“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的撤销权消灭”。

四、如果支持原告随意撕毁双方约定，撤销已经全部履行完毕的事实合同，将导致土地收购补偿秩序大混乱。

不论双方书面合同是否成立，但原告已领取了全部的补偿款，而且在领取补偿款之后，已经自愿将土地交出，土地收购补偿工作已经完成，这是不争的事实。如果支持原告在两年之后任性地反悔，甚至取得更多补偿，那怕原告只多获得一点点补偿，都会给其他已经完成的收购补偿或者征收补偿对象形成示范，就可能会有更多的此类诉讼，将严重扰乱收购补偿和征收补偿的秩序，造成严重的负面社会效果。

而且协议收购是一个当事人双方的自主、平等的民事行为，双方在完成付款、交付标的物等全部行为之后，如果又因为被补偿人对比他人补偿数额觉得补偿过低而进行重新补偿，也违背了民法遵循的“诚实信用”基本原则。即使补偿偏低，责任也在于被补偿人在收取补偿和交地时没有认真仔细核实和了解应补偿数额，偏低的后果也应当由其自行承担，而不能出尔反尔。

五、原告所谓“达成共识,明确原告的此次搬迁性质为企业整体征收”没有事实依据。历史包袱沉重不能成为原告要求增加补偿的理由。

涉案土地被收回后用于商品房开发，因此不符合进行征收收回土地使用权的条件，只能采用协议收购的方式收回土地使用权。原告提供的证据不能证实土地储备中心曾经同意进行征收补偿，即使能够证明，也因为该土地使用权只能进行协议收购而不能要求土地储备中心按征收标准补偿。

土地储备中心根据国有土地使用权收回补偿的有关法律法规和政策,按照等价有偿、协商一致的原则, 对原告在被收回土地上的资产以及停业损失, 都依法进行了全面补偿 。补偿的数额经过了评估, 也是与原告充分协商达成的一致 。原告提出的 “历史包袱沉重”、 “搬迁困难”等原因, 不能成为答辩人在法律法规和政策许可的范围之外向其再进行额外补偿的理由, 土地储备中心和其上级主管部门也从未在任何场合以任何形式同意过向原告进行整体征收或者额外补偿。

综上所述, 原告在双方已经签订合同、双方都已经按照合同约定履行了合同义务、原告已经实际领取了全部收回补偿款的情况下, 又因为合同中错误表述的“意向”二字,否定整个合同,要求双方重新签订合同，以达到争取额外补偿的目的，既是罔顾事实，也没有法律依据，如果无原则地支持这种无理诉求必将严重扰乱正常土地市场交易秩序，应当驳回原告诉讼请求。

综上，案涉《国有土地使用权收回补偿合同》是双方已经履行完毕的正式合同；在原土地储备中心按照双方协商确定的标准对原告进行补偿以后，原告又要求国土局和土地储备中心按照国有土地上房屋征收标准给予2600万元补偿款没有事实和法律依据，应予驳回。

判决驳回原告的全部诉讼请求。

宜昌市中级人民法院作出（2017）鄂05行初123号《行政判决书》。认为原被告各方争议焦点是：一、案涉《国有土地使用权收回补偿合同》的性质，是否为意向合同。二、原告要求被告国土局和土地储备中心按照国有土地上房屋征收标准给予2600万元补偿款的诉讼请求是否有事实和法律依据。

一、关于案涉《国有土地使用权收回补偿合同》的性质，是否为意向合同。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，当事人签订认购书、订购书、预订书、意向书、备忘录等预约合同，约定在将来一定期限内订立买卖合同，一方不履行订立买卖合同的义务，对方请求其承担预约合同违约责任或者要求解除预约合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持。根据上述规定，所谓“意向合同”应指当事人约定在将来一定期限内订立合同的合同，合同文本中是否有“意向”二字并非判断合同是否为意向合同的因素。在本案中，案涉合同约定“根据土地房地产评估咨询有限公司的评估价格，经甲乙双方协商一致，由甲方以2380万元对原告的全部土地使用权及地上建（构）物、生产设施、设备以及林木等进行收回补偿”，该合同还对甲方的付款方式、乙方的交地期限及方式、违约责任、生效条件及解决争议的方式作出了约定，其对土地收购双方一一原告、原土地储备中心的权利义务约定明确。因此，原告认为案涉合同仅系意向合同、其与合同的相对方需另行签订正式合同的观点，本院难以支持。退一步说，即使案涉合同只是一份意向书，双方后来没有签订所谓的“正式合同”，在某些情况下，意向书也会具有“正式合同”的法律效力。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。如果意向书已经具备了一份合同书的主要条款，如双方约定了标的、数量、交付方式、交付时间、违约责任、生效条件、争议解决方式等，而且当事人没有明确排除其约束力，且一方已经开始履行了该意向书所载明的部分义务，对方也接受了，虽然此时没有订立合同，通常应认为该意向书具备了法律约束力，也可以视为一份“合同”了。故案涉合同即使是一份意向书，但由于符合上述特征，且双方也均已经履行了该合同所载明的全部义务，对方也均接受了，虽然后来没有订立“正式合同”，但此时案涉合同也具备了“正式合同”的法律约束力。

二、关于原告要求被告国土局和土地储备中心按照国有土地上房屋征收标准给予2600万元补偿款的诉讼请求是否有事实和法律依据。从法律上讲，政府为了公共利益的需要，有两种方式可以达到收回国有土地的目的。《中华人民共和国城市房地产管理法》在制定之初，就设立了两种方式:一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定:为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。这里的具体办法就是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第十三条规定:房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。另一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”另外提前收回国有土地在《中华人民共和国土地管理法》也有类似规定，其第五十八条规定:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

这两种方式即提前收回国有土地使用权和国有土地上的房屋征收都可以达到收回国有土地使用权的目的，但这两种方式在概念、实施主体、程序、补偿标准等方面有较大区别。（一）概念不同。国有土地使用权的收回是指当出现某种法定事由时，土地行政主管部门经原批准用地或有批准权的人民政府批准依法收回用地单位和个人使用的国有土地使用权的行政行为。国有土地上房屋征收是指为了公共利益需要，由市、县级人民政府依照法律规定的权限和程序，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行为。（二）实施主体不同。提前收回土地使用权实施主体是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。国有土地上房屋征收的实施主体是市县级人民政府；（三）程序上不同。提前收回土地使用权的程序为：1、国土资源部门进行实地调查核实；2、规划部门下达收购土地用途等基本规划条件；3、土地储备部门对拟收购土地及地上房屋进行评估；4、土地储备部门拟定土地储备方案，报主管部门批准；5、土地储备部门与土地使用权人签订土地使用权收回合同，并按照合同约定向土地使用权人支付土地及地上房屋收购价款；6、依法办理土地使用权注销登记手续，纳入土地储备国有土地上房屋征收的程序为:1、房屋征收部门拟定征收补偿方案。2、社会稳定风险评估。3、征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。4、市、县级人民政府作出房屋征收决定，并予以征收公告。5、对被征收房屋价值评估。6、签订补偿协议。7、政府作出补偿决定。8、申请法院强制执行。（四）补偿标准不同。提前收回国有土地的补偿标准是相应的补偿或者适当补偿;国有土地上房屋征收的补偿标准是公平补偿。

综上，案涉《国有土地使用权收回补偿合同》是双方已经履行完毕的正式合同；在原土地储备中心按照双方协商确定的标准对原告进行补偿以后，原告又要求国土局和土地储备中心按照国有土地上房屋征收标准给予2600万元补偿款没有事实和法律依据，应予驳回。故判决驳回原告的全部诉讼请求。

原告提供的证明双方未约定土地使用权收回补偿价款的唯一证据，就是《国有土地使用权收回补偿合同》第一条写明的“就乙方国有土地使用权收回补偿事宜签订如下意向合同”。原告认为应当按照国有土地征收补偿标准进行补偿的最直观的证据是[2015]23号人民政府专题会议纪要和[2016]2号人民政府专题会议纪要中有“征收”字样。

认定原告提供的证据能否证明其诉讼理由是否成立，涉及到两个问题，一是证据提供的真实完整性，二是民事行为的法律定性。

关于证据提供的真实完整性。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十三条明确规定“当事人应当就案件事实作真实、完整的陈述。”不仅仅是当事人陈述必须真实、完整，其实对证据链也应当有这个要求。原告证明只签订过意向合同的唯一证据，就是《国有土地使用权收回补偿合同》第一条写明的“就乙方国有土地使用权收回补偿事宜签订如下意向合同”。在相对方否认的情况下，仅凭唯一证据，无法证实原告主张的事实。需要结合原、被告双方其他来往函件、履行情况等相关书证和事实，才能从晦暗不明的现在推导出当时双方的真实意思表示。

关于民事行为的法律定性。对于当事人真实意思表示的寻找过程，也是通过证据对于有争议的民事行为重新定性的过程。当事人很有可能基于对法律知识的理解偏差，实施了与其内心想法不一致的民事行为。从微观层面来说，这是合同名称与合同类型的不一致，从宏观层面来说，这是对于民事行为基于外观和实质不同的再次评价。对于民事行为法律性质的争议，不应当仅从合同的名称或文件的字眼来判断，而应当基于整个合同履行的动态过程和由此产生的相应文件，来综合判断民事行为的性质，亦即寻找当事人的真实意思表示。

律师在审核合同和文件时，删除不精准的表达、有歧义的用词、可能产生争议的法律概念，就是为了防止未来的诉讼风险，这也是律师的价值体现。本案中就因为“意向”这区区两个字，引发了巨额诉讼，甚至还牵连市一级人民政府成为被告。如果单位聘请有专业法律顾问，在拟定合同后交给专业律师进行审核，就完全可以避免一场需要耗费大量人力和财力才得以化解的纠纷。类似本案这样标的额巨大的项目，更需要律师从项目筹划的前期就进场跟踪，每一份文件、回函、批复、会议纪要都要经过律师的细致审核，在合同实施过程中时刻向律师报告履行情况，在律师的指导下制作和保留好相关书证。未雨绸缪，从来不晚！